Rządowy projekt ustawy o emeryturach kapitałowych

W tym drugim przypadku chodzi tylko o pewien dyskomfort – mianowicie o to, że
decyzja o przejściu na emeryturę może być odbierana jako nieodwracalne posunię-
cie w pewnej grze stwarzającej możliwość bardzo dużej przegranej. W tym pierw-
szym przypadku chodzi o to, że system nie tyle będzie wymuszał wejście w grę fair
– ale ryzykowną, ile wejście w grę o bardzo dużej z góry spodziewanej przegranej.
Niezależnie od kwestii społeczno-etycznych, brak gwarancji może wygenerować
niepożądane efekty ekonomiczne. Po stronie uczestników systemu źle oceniających
swój stan zdrowia może wygenerować zachowania zmierzające do uniknięcia
konwersji oszczędności w rentę, lub skłonność do poszukiwania metod obejścia
systemu wymuszającego jednolite stawki dla wszystkich osób w tym samym wie-
ku. Inaczej mówiąc, należy się spodziewać, że takie osoby poszukiwać będą spo-
sobu „sprzedania” swojego złego stanu zdrowia na rynku rent. Może to przybrać
postać poszukiwania takiego ZE, które oprócz renty opartej na standardowych
stawkach zaoferuje dodatkowe korzyści. Po stronie ZE będzie to natomiast rodzić
zgodne lub niezgodne z prawem próby prześcignięcia konkurentów w akwizycji
„dobrych kontraktów”, a więc kontraktów z osobami samotnymi „stojącymi nad
grobem”. Rozmiary zysku na takim kontrakcie mogą uzasadniać ponoszenie
znacznych kosztów akwizycji nakierowanej na takie osoby, nawet jeśli do rachun-
ku kosztów dołączymy „premię za ryzyko poniesienia kary” za stosowanie w
akwizycji metod prawnie zabronionych.
Warto przy tym zauważyć, że renta dożywotnia z gwarantowanym okresem płatno-
ści (skalkulowana w oparciu o standardowe założenia) w przypadku osoby, która
rychło umrze przynosi niewiele mniejszy zysk ZE – chyba, że liczba lat okresu
gwarancji jest bardzo duża (np. porównywalna z oczekiwanym dalszym trwaniem
życia przeciętnej osoby z danej grupy wiekowej). Gwarancja w takiej formie bę-
dzie jednak bardzo droga.
Rozwiązaniem dużo efektywniejszym jest gwarancja w innej formie – zobowiąza-
nie wypłaty w razie zgonu kwoty, która tuż po zawarciu kontraktu jest niemal rów-
na zainkasowanej składce, i maleje stopniowo, ale na tyle szybko, że po 3 – 5 la-
tach od zawarcia kontraktu spada do zera. Takie rozwiązanie całkowicie znosi zysk
z tytułu zgonu świadczeniobiorcy zaraz po zawarciu kontraktu i znacznie je redu-
kuje w przypadku zgonu po paru latach. Parametrem kontraktu z gwarancją w pro-
ponowanej postaci byłaby liczba miesięcy gwarancji.”.
15
Odnosząc się do kwestii obowiązku wyboru danej opcji, autorzy ekspertyzy
stwierdzili:
„…Należy jednak wyjaśnić, dlaczego obowiązkowy charakter takiej gwarancji jest
potrzebny. Pewien urok (przynajmniej na pozór) miałoby bowiem wprowadzenie
możliwości wyboru przez uczestnika pomiędzy rentą z taką gwarancją i rentą bez
gwarancji, jak również możliwości wyboru pomiędzy gwarancją malejącą szybciej
(wygasającą po 3 latach) lub wolniej (np. wygasającą po 5-7 latach). W projekcie
ustawy jest zresztą takie szerokie pole wyboru pozostawione (tyle, że dotyczy gwa-
rancji w innej formie). Zwolennicy takiego rozwiązania argumentują zwykle, iż
dzięki temu lepiej można realizować różnorodne preferencje uczestników systemu
emerytalnego. Można by też argumentować, że współistnienie w ofercie rent z
gwarancją i bez gwarancji spełniłoby kapitalną rolę edukacyjną, generując obiek-
tywną informację o tym, ile kosztuje zachowanie prawa do dziedziczenia oszczęd-
ności. Niestety oba argumenty są fałszywe.
Gwarancja opcjonalna powinna osłabić motywacje do niepożądanych zachowań ze
strony uczestników systemu, nie zniesie jednak potencjalnej możliwości zrobienia
świetnego interesu przez ZE, któremu uda się namówić na zakup renty bez gwa-
rancji osobę o złym stanie zdrowia. Oczywiście racjonalny uczestnik systemu „nie
da się nabrać”, i powinien możliwość dokonania wyboru wykorzystać zgodnie ze
swoim interesem.
System emerytalny nie powinien jednak być budowany na założeniu o racjonalno-
ści wszystkich uczestników. Jest wiele argumentów teoretycznych i empirycznych
wskazujących na to, że założenie o racjonalności jest w tym wypadku szczególnie
wątpliwe.
–
Po pierwsze, uczestnicy gry rynkowej uczą się racjonalności na własnych błę-
dach. Taki proces uczenia się ma miejsce w przypadku decyzji powtarzalnych.
Tam, gdzie decyzja podejmowana jest raz w życiu, a jej odwołanie nie jest
możliwe, na nic takiego liczyć nie można.
–
Ponadto wiele obserwacji empirycznych wskazuje na to, że racjonalność w
odniesieniu do decyzji o długofalowych konsekwencjach bywa szczególnie
ograniczona. Wątpliwości, co do racjonalności wyboru w najprostszych sytu-
acjach (wybór między tańszą i droższą ofertą tego samego produktu) znajdują
potwierdzenie w doświadczeniach np. chilijskiego rynku świadczeń emerytal-
16
nych. Z naszych doświadczeń można przytoczyć obserwowane transfery
oszczędności pomiędzy różnymi OFE, dające się dużo lepiej wyjaśnić inten-
sywnością kampanii akwizycyjnych niż stopami zwrotu z inwestycji tych
OFE, do których oszczędności są transferowane i tych OFE, z których uczest-
nicy odchodzą.
– Można oczywiście stać na stanowisku, że tam gdzie państwo coś narzuca, tam
bierze odpowiedzialność za skutki – tam jednak, gdzie uczestnicy zachowują
wolny wybór, państwo nie ponosi odpowiedzialności za ich błędne decyzje.
Nie jest to argument uczciwy, tym bardziej, że w praktyce dyskursu politycz-
nego służy on na ogół zatarciu odpowiedzialności za źle zaprojektowane regu-
ły gry, które mogą stwarzać pokusę do podejmowania decyzji krótkowzrocz-
nych, o niekorzystnych dla uczestników konsekwencjach długofalowych.
Niezależnie od tego, czy i na ile opcjonalne gwarancje mogłyby przysłużyć się lep-
szej realizacji racjonalnych preferencji uczestników, można zapytać, jakie będą
koszty tego rozwiązania i kto je poniesie. Podstawowym skutkiem dopuszczenia
swobodnego wyboru będzie bowiem uruchomienie mechanizmu negatywnej selek-
cji. Osoba dokonująca wyboru renty z gwarancją (lub renty z gwarancją na dłuższy
okres niż ustawowe minimum) sygnalizować będzie krótsze oczekiwane dalsze
trwanie życia, a wybór gwarancji jak najkrótszej – odwrotnie – sygnalizować bę-
dzie oczekiwaną przez uczestnika długowieczność. Dostawcy prawidłowo odbiera-
jący te sygnały obniżą cenę gwarancji, co w rezultacie zwiększy koszt renty bez
gwarancji. To z kolei pogorszy sytuację tych uczestników, którym realnie zagraża
ryzyko długowieczności. To obniżenie „kosztu gwarancji” nastąpi do takiej grani-
cy, przy której gwarancja będzie tak mało kosztować, że wszyscy racjonalnie my-
ślący (nawet ci, którzy swoją szansę na długowieczność oceniają wysoko) dokona-
ją zakupu renty z gwarancją. Prawdopodobnie dopiero wprowadzenie możliwości
zakupu gwarancji na wiele lat (np. 10) doprowadziłoby – mimo wywołanego zja-
wiska negatywnej selekcji – do podziału rynku na dwa typy świadczeń – oba na-
bywane przez znaczące części populacji, realizujące odmienne typy preferencji, i
charakteryzujące się znacząco różnymi rozkładami dalszego trwania życia. Można
się spodziewać, iż koszt takiej gwarancji będzie nadal stosunkowo niski, zaś koszt
renty bez gwarancji znacznie wyższy niż w przypadku, gdyby wszyscy obligato-
ryjnie pewną standardową (np. 3-letnią) gwarancję nabywali. W szczególności
17
(gdyby nie istniał zorganizowany system wyrównywania pomiędzy Zakładami strat
na kobietach zyskami na mężczyznach) renty z gwarancją okażą się pewnie bar-
dziej popularne wśród mężczyzn, zaś renty bez gwarancji wśród kobiet (o ile na-
rzucimy jednolite stawki rent dla kobiet i mężczyzn). Osłabi to w oczywisty sposób
faktyczne funkcjonowanie zasady niedyskryminowania kobiet w systemie emery-
talnym (osłabi efekt redystrybucyjny od mężczyzn do kobiet). Jeśli uznamy, że o to
właśnie nam chodzi, to oczywiście gwarancje opcjonalne jawić się mogą jako do-
bre rozwiązanie.
W każdym przypadku – zarówno opcjonalnych jak i obowiązkowych gwarancji –
ze względu na koszt gwarancji minimalnego świadczenia należałoby narzucić re-
zygnację z gwarancji dla tych osób, dla których świadczenie z gwarancją (jako
nieco droższe od świadczenia bez gwarancji) nie wystarczy do pokrycia MGE. Ta-
kiego zabiegu nie ma sensu dokonywać w przypadku rent małżeńskich, ponieważ
w tym przypadku koszt gwarancji będzie znikomy.
Można oczywiście zastanawiać się, czy gwarancja na wypadek przedwczesnej
śmierci obojga małżonków jako dodatek do renty małżeńskiej jest konieczny. Z
jednej strony może się wydawać, że do takich sytuacji będzie dochodzić bardzo
rzadko. Z drugiej strony – właśnie dlatego, że będą to rzadkie przypadki – gwaran-
cja taka będzie bardzo tanim dodatkiem do renty. Można się spodziewać, że doda-
nie (obowiązkowej) gwarancji 3-letniej w proponowanej w tym tekście postaci do
renty indywidualnej oferowanej osobie w wieku około 65 lat zmniejszy stawkę
miesięczną renty o mniej więcej 3 %6) ...”.
W przedstawionym projekcie ustawy zdecydowano się na przyjęcie nomenklatury
o ugruntowanej w powojennych ubezpieczeniach społecznych tradycji. Przedsta-
wionym świadczeniom nadano nazwy emerytur. Celem uściślenia nazewnictwa
świadczeń finansowanych ze środków gromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych do słowa „emerytura” zaproponowano dodanie przymiotnika
„kapitałowa”, który w ocenie projektodawcy trafnie charakteryzuje fakt
zabezpieczenia gwarancji wypłaty świadczeń przez zgromadzone fundusze
lokowane na szeroko rozumianym rynku kapitałowym.

6) Należy również wskazać, że koszt takiej gwarancji, rozumiany jako obniżenie wymiaru świadczenia
rośnie wraz z wiekiem emeryta. W wieku 60 lat koszt gwarancji wynosi 2,2% początkowej stawki, zaś
dla 70-letniego – 4,5% (szacunki MPiPS).
18
Stąd dla określenia tzw. „programowanej wypłaty”, która w ujęciu ustawowym
sama nie zapewnia gwarancji dożywotniej wypłaty świadczenia, ale jest do niej
wstępem, zaproponowano użycie pojęcia „okresowa emerytura kapitałowa”, a dla
tradycyjnej renty pojęcia „dożywotnia emerytura kapitałowa”, gdyż prawo do tego
świadczenia ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych
wygasa wraz ze śmiercią ubezpieczonego. Wszystkie te typy emerytur są jednak
ściśle ze sobą, jak również z emeryturą z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, po-
wiązane i razem zapewniają emerytowi świadczenie dożywotnie.
5. Warunki nabycia prawa do świadczenia
Ustawa wprowadza dwa warunki nabycia prawa do emerytur kapitałowych. Moż-
liwości realizacji w sposób celowy i gospodarny przez rządzący się twardymi pra-
wami gospodarki rynkowej podmiot dożywotniego świadczenia zależy od kwoty
składki. W warunkach wolnego rynku kwota składki ma swój dolny limit i jest
oznaczana jako składka minimalna.
W projekcie, przy ustalaniu prawa do dożywotniej emerytury kapitałowej, zastą-
piono składkę minimalną pojęciem hipotetycznej emerytury kapitałowej, której
wysokość będzie ustalał ZUS, przez podzielenie kwoty zgromadzonej przez ubez-
pieczonego w otwartym funduszu emerytalnym przez dalsze oczekiwane trwanie
życia wykorzystywane do celu ustalania emerytury z FUS. Kwota ta jest równa po-
łowie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego i hipotetyczna emerytura kapitałowa będzie
wyższa lub równa od tej kwoty; ubezpieczony będzie mógł wybrać ofertę doży-
wotniej emerytury kapitałowej. Dla ubezpieczonych, których kwota środków
zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych nie pozwala na nabycie
prawa do świadczenia, zaproponowano alternatywne rozwiązanie, w postaci prze-
jęcia zobowiązania z tytułu wypłaty całości świadczenia emerytalnego przez Fun-
dusz Ubezpieczeń Społecznych. rodki zgromadzone na rachunku w otwartym
funduszu emerytalnym zasilą Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i przy ustalaniu
wysokości emerytury z FUS zostaną potraktowane jako jednorazowa składka.
Przy ustalaniu prawa do okresowej emerytury kapitałowej ZUS będzie się posłu-
giwał innym parametrem relacyjnym, mianowicie będzie badał, czy kwota środków
zgromadzonych w otwartym funduszu emerytalnym jest równa bądź wyższa od
dwudziestokrotności kwoty dodatku pielęgnacyjnego. Jeżeli będzie niższa to, po-
19