Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw

Projekt wprowadza nadzór Ministra Finansów nad działalnością Głównego
Rzecznika oraz Głównej Komisji Orzekającej. Nadzór ten ma charakter wyłącznie
administracyjny a jego zakres jest określony w proponowanym art. 195b ustawy. Nadzór jest
ograniczony do analizy składanych sprawozdań z działalności i sposobu wywiązywania się z
obowiązków.
Zmiany w innych ustawach.
Zmiana ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych,
ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. – Prawo zamówień publicznych są związane z uchyleniem uprawnienia do wnoszenia
wniosku o ukaranie dla Najwyższej Izby Kontroli, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i
prezesów regionalnych izb obrachunkowych.
Zmiana ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej
Obowiązujący obecnie art. 7 ustawy o działach administracji rządowej stanowi, że dział
budżet obejmuje między innymi sprawy nadzoru nad działalnością organów orzekających w
sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Nadzór Ministra Finansów nad działalnością
organów orzekających w sprawach o naruszenia dyscypliny budżetowej miał umocowanie w
nieobowiązującej już ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r.
Nr 72, poz. 344) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w
sprawie zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej (Dz. U. Nr 57,
poz. 258). Organy orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej zakończyły
działalność 31 marca 1999 r. na podstawie art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998
r. o finansach publicznych, a kompetencje nadzorcze Ministra Finansów wygasły wraz z
utratą mocy wskazanych przepisów.
Obecnie obowiązujące przepisy nie nadają Ministrowi Finansów kompetencji nadzorczych
nad organami właściwymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W
szczególności nadzór nad komisjami orzekającymi sprawuje Przewodniczący Głównej
Komisji Orzekającej (art. 194 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych). Zaproponowany w projekcie nadzór administracyjny Ministra
Finansów ograniczony będzie do działalności Głównego Rzecznika oraz Głównej Komisji
Orzekającej.
48

Propozycja, aby sprawy związane z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych znalazły się w dziale finanse publiczne (a nie w dziale budżet) wynika z tego, że
odpowiedzialność ta związana jest nie tylko z realizacją budżetów: państwa i jednostek
samorządu terytorialnego, ale także z szeroko rozumianą gospodarką finansową jednostek
sektora finansów publicznych, a nawet, w ograniczonym zakresie, odnosi się do
wykorzystania i gospodarowania środkami publicznymi przekazanymi podmiotom
niezaliczanym do sektora finansów publicznych.

Zmiana ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Proponuje się dodanie do zasad gospodarki finansowej, obowiązujących wszystkie jednostki
sektora finansów publicznych, zasady wprowadzającej obowiązki związane z ustalaniem i
dochodzeniem należności, w tym należności cywilno-prawnych. Regulacja taka obowiązuje
obecnie wyłącznie wobec państwowych jednostek budżetowych (§ 14 ust. 1 rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki
finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych).
Brak takiego przepisu powoduje, że w stosunku do pozostałych jednostek sektora finansów
publicznych nie obowiązuje żaden przepis, który nakazuje dochodzenie należności, w
szczególności o charakterze cywilno-prawnym, w tym kar umownych. Stanowi to poważną
przeszkodę dla dochodzenia odpowiedzialności w tym zakresie w stosunku do pracowników
sektora finansów publicznych. Przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych muszą mieć bowiem swą podstawę w przepisach materialnych
kreujących obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.
Za proponowanym rozwiązaniem przemawiają też argumenty natury systemowej i
celowościowej. Wszystkie jednostki sektora finansów publicznych dysponują bowiem
środkami publicznymi. Ich uszczuplenie, przez zaniechanie podejmowania czynności
związanych z ustaleniem i dochodzeniem należności, wpływa negatywnie na szeroko
rozumianą sytuację finansową państwa, bez względu na to, czy stanowią one dochody
budżetu państwa, czy nie. Nie wydaje się też, aby wprowadzeniu ww. zasady stała na
przeszkodzie znaczna niezależność organizacyjno-prawna większości, innych niż państwowe
jednostki budżetowe, jednostek sektora finansów publicznych. Należy także wskazać, że
art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stanowiący, że sposób gromadzenia środków
publicznych z poszczególnych tytułów określają odrębne ustawy, jest niewystarczający. Nie
49

może mieć bowiem zastosowania do należności cywilno-prawnych. Do nich stosuje się
bowiem przepisy prawa cywilnego, które, w tym zakresie, traktują o uprawnieniach, a nie
obowiązkach wierzyciela.

Przepisy dostosowujące, przejściowe i końcowe

Art. 7 projektu jest związany z uchyleniem art. 62 ust. 3 i art. 70 ust. 3 ustawy.
Zgodnie z ogólną regulacją art. 17 projektu dotychczas powołani rzecznicy dyscypliny będą
pełnić swoje funkcje do czasu odwołania, stąd konieczne było zachowanie dotychczasowego
źródła finansowania wydatków na wynagrodzenia i szkolenia rzeczników powołanych
spośród kandydatów niezgłoszonych przez właściwe organy.

Art. 8 projektu rozstrzyga kwestię ryczałtowych wynagrodzeń miesięcznych za
miesiąc, w którym projektowana nowelizacja wejdzie w życie, wskazując na stosowanie w
tym czasie przepisów dotychczasowych.

Art. 9 projektu umożliwia stosowanie nowych regulacji art. 95 ustawy również w
przypadku informacji przekazanych przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji.
Warunkiem jest jednak wyznaczenie przez rzecznika dyscypliny nowego terminu na
powiadomienie o podjętych działaniach.

Art. 10 projektu reguluje sposób postępowania, w przypadku gdy czyn stanowiący
naruszenie dyscypliny finansów publicznych, popełniony przed dniem wejścia w życie
projektowanej nowelizacji, nie będzie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w
rozumieniu zmienionej ustawy (zakaz wszczęcia lub nakaz umorzenia postępowania).
Przepis jest wyrazem respektowania ogólnej zasady, iż nie można karać za czyn, który nie
jest zagrożony groźbą kary.
Zakłada się także, iż do postępowań w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie projektowanej
nowelizacji stosowane będą co do zasady przepisy ustawy, w brzmieniu nadanym
projektowaną nowelizacją. Oznacza to, iż do spraw będących w toku stosować się będzie co
do zasady przepisy nowej ustawy. Takie rozwiązanie zapewnia przejrzysty stan prawny, a w
konsekwencji wysoki stopień pewności prawa, jaki wymagany jest w prawie publicznym,
bowiem w zakresie postępowań w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych
obowiązywać będzie tylko jedna – nowa regulacja prawna.
50

W
związku z proponowanym zniesieniem możliwości składania wniosku o ukaranie
w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez Najwyższą Izbę Kontroli,
Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz prezesów regionalnych izb obrachunkowych, w
sprawach, w których wniosek o ukaranie został wniesiony przez jeden z wymienionych
podmiotów, po wejściu w życie projektowanej nowelizacji funkcję oskarżyciela będzie pełnił
rzecznik dyscypliny właściwy w sprawach komisji orzekającej, do której został wniesiony
wniosek o ukaranie (art. 11 projektu).

Art. 12 projektu reguluje kwestie przejęcia spraw rozpatrywanych przez resortowe
komisje orzekające przez nowe komisje międzyresortowe. Proponuje się, aby kadencja
resortowych komisji orzekających, powołanych przed dniem wejścia w życie ustawy,
wygasła w dniu powołania przewodniczących międzyresortowych komisji orzekających, nie
później niż z upływem miesiąca od dnia wejścia w życie projektowanej nowelizacji. Zakłada
się, że będzie to czas wystarczający na powołanie na podstawie przepisów zmienionej
ustawy przewodniczących nowych komisji. Proponuje się, aby komisja orzekająca, rozpoz-
nając sprawę, która została jej przekazana na skutek wygaśnięcia kadencji komisji, miała
obowiązek prowadzenia postępowania w dalszym ciągu, w nowym terminie, a w przypadku
przekazania sprawy, w której było prowadzone postępowanie dowodowe na rozprawie, miała
obowiązek ujawnienia dowodów przeprowadzonych poprzednio przez komisję orzekającą.

Art. 13 reguluje wykonanie w okresie przejściowym obowiązków sprawozdawczych
odnośnie do działalności resortowych komisji orzekających. W związku z wygaśnięciem
kadencji resortowych komisji orzekających proponuje się, aby sprawozdania z działalności
komisji resortowych składali przewodniczący tych komisji, nie później niż w terminie
miesiąca od dnia wygaśnięcia ich kadencji.

Z uwagi na to, iż właściwość rzeczników jest związana z właściwością komisji
orzekającej, konieczne jest sformułowanie przepisów dostosowujących również działalność
rzeczników dyscypliny finansów publicznych. W art. 14 projektu proponuje się, aby
rzecznicy dyscypliny i ich zastępcy powołani przy resortowych komisjach orzekających
pełnili funkcje i podejmowali niezbędne czynności określone przepisami dotychczasowej
ustawy do czasu ich odwołania. Odwołanie powinno nastąpić nie później niż w terminie 2
miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej nowelizacji. Sprawy przez nich prowadzone
przejmą rzecznicy dyscypliny powołani przy międzyresortowych komisjach orzekających.
Przepis przewiduje także, że w przypadku gdy międzyresortowa komisja orzekająca zostanie
powołana przed dniem odwołania rzecznika dyscypliny lub jego zastępcy przy komisji
51

resortowej, będą oni właściwi w sprawach prowadzonych przez właściwą komisję
międzyresortową, która przejęła sprawy z komisji resortowej, przy której byli powołani.


Analogicznie jak w przypadku resortowych komisji orzekających, rzecznicy
dyscypliny działający przy tych komisjach będą mieć obowiązek złożenia Głównemu
Rzecznikowi sprawozdania z działalności (art. 15 projektu).

Wprowadzenie w art. 16 projektu upoważnienia dla Prezesa Rady Ministrów do
dokonania przeniesienia między częściami budżetu państwa wydatków związanych z
funkcjonowaniem resortowych komisji orzekających i rzeczników dyscypliny, w zakresie
określonym w art. 70 ustawy, jest związane z nową organizacją komisji orzekających, tj.
powołaniem komisji międzyresortowych. Upoważnienie ma charakter fakultatywny, jest
jednak konieczne z uwagi na to, że w art. 172 ustawy o finansach publicznych zawarte jest
upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów do dokonywania, w drodze rozporządzenia,
przeniesienia planowanych dochodów i wydatków budżetowych między częściami budżetu
państwa tylko w przypadku zniesienia lub przekształcenia ministerstwa. Możliwość
skorzystania z przedmiotowego upoważnienia zależy od czasu wejścia w życie ustawy.
Przeniesienia wydatków mogą okazać się zbędne, w sytuacji gdy będzie możliwe
zaplanowanie wydatków w nowych wysokościach w odpowiednich częściach budżetu
państwa.

W art. 17 projektu, w związku z zaproponowaną zmianą polegającą na zmianie
profilu wykształcenia wyższego, jakie powinni posiadać przewodniczący, ich zastępcy i
członkowie komisji orzekających oraz Głównej Komisji Orzekającej, osoby pełniące funkcję
Głównego Rzecznika, rzecznika dyscypliny i ich zastępców, proponuje się, aby zmienione
przepisy ustawy miały zastosowanie do osób powoływanych na te funkcje dopiero po
wejściu w życie projektowanej nowelizacji.

Art. 18 projektu wprowadza regulacje wymagane zgodnie z art. 50 ustawy o
finansach publicznych (limit wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażony
kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy oraz mechanizmy korygujące,
które będą miały zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia
limitu wydatków, a także organ, który monitoruje wykorzystanie limitu wydatków). Zgodnie
z art. 50 ust. 4 pkt 3 ustawy o finansach publicznych zaproponowany w projekcie mechanizm
korygujący, który będzie miał zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia
52