Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich

- -
7
do poinformowania o nowym miejscu pobytu nieletniego, o kontynuowaniu nauki i/lub
podjęciu zatrudnienia.
W sytuacji umieszczenia nieletniego w hostelu prowadzonym przez stowarzyszenia,
fundacje lub inne organizacje społeczne, których celem działania jest pomoc w readaptacji
społecznej nieletnich, dyrektor zakładu poprawczego traci bezpośredni wpływ na szczegółowe
określenie warunków pobytu nieletniego w hostelu. Natomiast kierownik hostelu okresowo ma
obowiązek zawiadamiać
sąd rodzinny wykonujący orzeczenie
o zachowaniu nieletniego w hostelu, w tym o przebiegu nauki i/lub zatrudnienia. Proponowane
rozwiązanie powoduje, że umieszczenie nieletniego w hostelu społecznym daje podstawę do
skreślenia nieletniego z ewidencji wychowanków konkretnego zakładu.
Ważnym obowiązkiem nieletniego umieszczonego w hostelu będzie częściowe
współfinansowanie kosztów swojego pobytu. Uzasadnione będzie to zwłaszcza w sytuacji
podjęcia pracy przez nieletniego. Współfinansowanie pobytu w hostelu przez nieletniego ma
wypełnić jedno z ważnych zadań jakim jest rozwinięcie u nieletnich kompetencji społecznych
polegających na planowaniu, gospodarowaniu środkami finansowymi, oszczędzaniu, co w
rezultacie ma zwiększyć poczucie odpowiedzialności nieletniego za swój los. Jednocześnie
istotne jest, aby określenie wysokości współfinansowania kosztów pobytu nieletniego w
hostelu miało walor motywujący do korzystania z korzyści hostelu, jakimi niewątpliwie są
mniejsza dyscyplina, czy samodzielne decydowanie o sposobie spędzenia czasu wolnego.
Kryteria i wysokość współfinansowania każdorazowo będzie musiała wynika z regulaminu
zakładu poprawczego prowadzącego hostel lub regulaminu hostelu społecznego, aby w sposób
precyzyjny nieletni mógł ocenić wysokość swoich obowiązków finansowych związanych z
pobytem w hostelu. Zważywszy na cel wprowadzenia współfinansowania pobytu nieletniego w
hostelu, zwłaszcza zaś jego znaczenie wychowawcze, wysokość udziału nieletniego w kosztach
pobytu nie powinna przekraczać 25%. Zasady zwalniania nieletnich z obowiązku pokrywania
wydatków winien określać regulamin hostelu, a o decyzji w kwestii współfinansowania należy
zawiadomić sąd.
Nowy przepis art. 90b ma na celu urzeczywistnienie idei tworzenia i prowadzenia
hosteli dla nieletnich przez organizacje społeczne. Realizowanie przez podmioty pozarządowe
funkcji publicznych powinno być powiązane z odpowiednim wsparciem finansowym z budżetu
państwa. Brak takich gwarancji finansowych mógłby spowodować, że przyznanie
organizacjom społecznym możliwości tworzenia i prowadzenia hosteli dla nieletnich byłoby
pozorne. Jednocześnie z doświadczeń innych państw europejskich wynika, że finansowanie
działalności różnego typu ośrodków wychowawczych dla młodocianych przestępców
- -
8
prowadzonych przez podmioty społeczne w przeważającym zakresie (ponad 90%) pochodzi ze
środków publicznych (Hiszpania, Francja, Włochy). Oczywistym jest również, że dochody
organizacji społecznych z ewentualnych innych źródeł (np. Europejski Fundusz Społeczny,
darowizny, środki z podatków przekazanych przez podatników na tzw. organizacje pożytku
publicznego, środki ze współfinansowania pobytu w hostelu przez nieletnich) mogą być
przeznaczane na utworzenie i funkcjonowanie hostelu. Okoliczność ta będzie miała
niewątpliwie znaczenie dla określenia szczegółowych warunków co do wysokości, trybu i
terminów przekazywania środków publicznych na działalność hostelu w porozumieniu
zawieranym między Ministrem Sprawiedliwości z jednej strony, a przedstawicielem
organizacji społecznej prowadzącej hostel - z drugiej. Waga tego porozumienia jest niezwykle
znacząca. Musi ono zostać zawarte w każdym przypadku zamiaru prowadzenia hostelu przez
organizację społeczną i dodatkowo zawarcie porozumienia poprzedza faktyczne umieszczenie
nieletnich w hostelu. Powierzenie organizacjom społecznym niektórych zadań publicznych, do
jakich należy resocjalizacja, czy też społeczna readaptacja nieletnich i przekazywanie na ten
cel środków publicznych z jednej strony przyczyni się do większej profesjonalizacji usług tego
rodzaju, a z drugiej – faktycznie włączy w proces wychowawczy nieletniego podmioty
społeczne, obciążając je częścią odpowiedzialności za efektywność prowadzonych
oddziaływań.
Proponowane rozwiązanie ustala jedynie zasadę finansowania hosteli ze środków
budżetowych, nie czyniąc żadnego wyłomu od reguł obowiązujących w finansach publicznych.
Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. Nr 157, poz. 1240) dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej
realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając
jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. Jednostki, którym została udzielona
dotacja, zgodnie z art. 152 ust. 1 cytowanej ustawy, są obowiązane do prowadzenia
wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków
dokonywanych z tych środków.
Wobec możliwości przebywania nieletnich w hostelach do 21 roku życia, w tym w
hostelach prowadzonych przez różnego typu organizacje społeczne, koniecznym się staje
określenie przez Ministra Sprawiedliwości w formie rozporządzenia zasad przyjmowania,
pobytu i zwalniania nieletnich z hosteli, z uwzględnieniem sposobu nadzoru dyrektora zakładu
poprawczego nad nieletnim umieszczonym w tzw. hostelu społecznym. Jednakże skutkiem
umożliwienia prowadzenia hostelu przez organizacje społeczne jest wyłączenie hostelu ze
struktur zakładu poprawczego ze wszystkimi konsekwencjami tego działania. Niezmienna
- -
9
sytuacja dotyczy natomiast hosteli prowadzonych przez zakład poprawczy, które nadal będą
stanowić dział zakładu poprawczego, za który odpowiedzialność ponosi dyrektor zakładu.
Wprowadzenie przepisu art. 90c przewiduje realną konsekwencję dla tych nieletnich,
którzy odmawiają udziału w ofercie resocjalizacyjnej zakładu poprawczego poprzez ucieczki
lub samowolne przedłużanie przepustek i urlopów. W rezultacie, obok możliwości stosowania
wobec takiego nieletniego środków dyscyplinarnych (i ewentualnie innych środków
przewidzianych w regulaminie placówki), nieletniego nie będzie można umieścić w grupie
hostelowej lub poza zakładem poprawczym na podstawie art. 90 ustawy w okresie kolejnych 6
miesięcy od dnia ponownego umieszczenia w zakładzie. Zakaz ten ma obowiązywać
niezależnie od tego, czy nieletni został umieszczony w tym samym zakładzie czy też w innym
zakładzie (przykładowo o wzmożonym rygorze wychowawczym).
W przepisie art. 2 wskazano reguły intertemporalne związane z wprowadzeniem w
życie nowych uregulowań. Zapewniają one ciągłość w postępowaniach w sprawach nieletnich
toczących się w chwili wejścia w życie ustawy. Zgodnie z art. 2, wykonywanie orzeczeń
zapadłych pod rządami uprzednio obowiązującego prawa winno odbywać się w oparciu
o nowe przepisy, co ma szczególne znaczenie wobec, niekiedy wieloletnich, postępowań
wykonawczych.
Przepis art. 3 wskazuje okres vacatio legis niezbędny na przygotowanie się wszystkich
stosujących zmienianą ustawę do nowej regulacji.
III. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety
jednostek samorządu terytorialnego
Projektowana regulacja nie będzie miała znaczącego wpływu na sektor finansów
publicznych, ponieważ przyjęte rozwiązania zachowują niemal dotychczasowy stan w zakresie
realizacji zadań i struktur organizacyjnych.
Precyzyjniejsze określenie praw i obowiązków podmiotów wykonujących nadzór nad
nieletnim, w tym podmiotów będących organizacjami młodzieżowymi lub innymi
organizacjami społecznymi, zakładami pracy lub osobami godnymi zaufania może przyczynić
się także do większego korzystania z tego środka wychowawczego, zamiast sięgania po środek
wychowawczy w postaci nadzoru kuratora sądowego, co ostatecznie może przełożyć się na
niższe wydatki dla kuratorów społecznych w związku z wykonywanym nadzorem. Próba
oszacowania skali obniżenia tych wydatków nie jest jednak łatwa, ponieważ ilość spraw
prowadzonych względem nieletnich corocznie wzrasta (oprócz spraw prowadzonych
w postępowaniu poprawczym), zaś ewentualny wzrost nadzorów sprawowanych przez
- -
10
podmioty społeczne może nastąpić kosztem nie powodujących dla budżetu państwa wydatków
środków wychowawczych (np. upomnienie).
Możliwość tworzenia i prowadzenia hosteli przez organizacje społeczne doprowadzi
natomiast do obniżenia wydatków z budżetu państwa na ten cel dla zakładów poprawczych
przy jednoczesnym uzyskaniu korzyści w postaci włączenia w proces wychowawczy
podmiotów pozarządowych specjalizujących się w społecznej readaptacji nieletnich.
Jednocześnie moment wejścia w życie ustawy nie spowoduje zwiększenia wydatków
związanych z przekazywaniem środków publicznych na pokrycie kosztów pobytu nieletnich w
hostelu społecznym. Każdorazowo bowiem uruchomienie finansowania hosteli społecznych z
budżetu państwa będzie zależało od zawarcia porozumienia przez Ministra Sprawiedliwości z
przedstawicielem organizacji społecznej prowadzącej hostel. Decyzja o zawarciu porozumienia
będzie natomiast bezpośrednio zależna od wysokości zabezpieczonych na ten cel środków w
budżecie.
Próba oszacowania kosztów utrzymania nieletnich w hostelu społecznym jest bardzo
trudna z racji nowatorskiej formy tego rozwiązania. Niepewna jest również skala przyjęcia
wskazanego rozwiązania przez podmioty, do których regulacja jest kierowana. Możliwe jest co
najwyżej dokonanie szacunku utrzymania jednego hostelu na podstawie danych uzyskanych od
zakładów poprawczych prowadzących hostele. Przy założeniu, że w hostelu będzie pracować
od 4 do 6 osób, a hostel będzie przeznaczony dla grupy od 5 do max. 20 nieletnich, roczny
koszt utrzymania kształtuje się w granicach od 348.900 złotych do 456.150 złotych. Na
powyższe kwoty składają się: koszty opłat za korzystanie z obiektu (np. najem): ok. 42.000
złotych, koszty pracowników od ok. 214.000 złotych do ok. 321.750 złotych, koszty
eksploatacyjne: ok. 18.000 złotych, koszty wyżywienia nieletnich: ok. 60.000 złotych, inne
koszty (ubezpieczenie, ubrania, itp.): 14.400 złotych. Dodatkowe wydatki mogą dotyczyć
wyposażenia hostelu w celu zaadoptowania ich do warunków pobytu nieletnich, jednak koszty
te będą ponoszone jednorazowo i nie powinny być wyższe niż 30.000-50.000 złotych dla
jednego hostelu. Jednocześnie wydatki na utrzymanie nieletnich w hostelu mogą być obniżone
o wartość
środków pochodzących ze współfinansowania swojego pobytu
w hostelu przez nieletnich. W ten sposób można uzyskać obniżenie wydatków nie więcej jak o
5% ze względu na okoliczność, że nie wszyscy nieletni umieszczeni w hostelu mogą uzyskać
zatrudnienie, a jednocześnie należy mieć na uwadze granicę „opłacalności” dla nieletnich
wysokości kosztów współfinansowania wynikającą z pobytu w hostelu.
W początkowym okresie obowiązywania ustawy sieć hosteli społecznych może być
niewielka, zatem utrzymanie nieletnich w 2-3 hostelach, to wydatek ok. 1 mln do 1,5 mln
- -
11
złotych rocznie dla budżetu państwa. Dalsze uruchamianie hosteli społecznych będzie
uzależnione m.in. od ilości nieletnich spełniających warunki do umieszczenia w hostelu, a
nadto od wysokości środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie. Wskazane wyżej wydatki
z budżetu państwa na utrzymanie nieletnich w hostelach społecznych będą mogły być pokryte z
kwot, jakie corocznie zyska budżet w związku z przeniesieniem nieletniego do hostelu i
związanym z tym obniżeniem kosztów pobytu nieletniego w strukturach zakładowych.
Planowana regulacja w zakresie możliwości przyznawania ryczałtów za sprawowanie
nadzoru nad nieletnim organizacjom społecznym, zakładom pracy lub osobom godnym
zaufania spowoduje skutki finansowe dla budżetu państwa. Biorąc pod uwagę aktualną liczbę
orzeczeń wydanych na podstawie art. 6 pkt 4 ustawy (ok. 0,06%), wysokość wydatków z tego
tytułu będzie stosunkowo niewielka. Przy utrzymaniu bowiem tej tendencji orzeczniczej
wypłata ryczałtów będzie kosztować budżet państwa od minimum ok. 14.391,09 złotych (przy
założeniu minimalnej miesięcznej wysokości ryczałtu) do maksimum ok. 28.782,18 złotych
rocznie przy założeniu maksymalnej wartości ryczałtu (od 2% do 4% z kwoty 1873,84 złotych
x 12 miesięcy x ilość orzeczeń (tu: 32)). W przypadku natomiast zwiększenia liczby
wydawanych orzeczeń do docelowo planowanych 2% ogólnej ilości orzeczeń w przedmiocie
zastosowania środków wychowawczych, na wypłatę ryczałtów należy przeznaczyć z budżetu
państwa od minimum ok. 479.852,95 złotych do ok. 959.705,89 złotych (od 2% do 4% z kwoty
1873,84 złotych x 12 miesięcy x ilość orzeczeń (tu: 1067)).
Wskazane wyżej wydatki mogą zostać pokryte z przesunięć między środkami
związanymi ze stosowaniem przez sądy nadzoru kuratora sądowego, jeśli będzie nim kurator
społeczny na rzecz ryczałtów wypłacanych podmiotom społecznym, podejmującym się
wykonywania środka wychowawczego nad nieletnim. Zmniejszenie liczby nadzorów
kuratorów sądowych nie jest wprawdzie oczywiste, ale dotychczasowa efektywność nadzoru
wykonywanego przez kuratorów sądowych, wzrastające ich obciążenia wynikające z realizacji
innych ustawowych zadań powoduje, że wybór między poręczającym za nieletniego
podmiotem społecznym a kuratorem sądowym zaangażowanym w szereg innych spraw w
stosunkowo niedługim czasie doprowadzić może do przewidywalnego zwiększenia się
nadzorów „społecznych” nad nadzorami wykonywanymi przez kuratorów sądowych.