Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie innych ustaw

Takie zróżnicowanie pozwoli na zachowanie wobec wszystkich podmiotów właściwego oddziaływania 
kary  administracyjnej  w  zakresie  prewencji  i  restytucji.  Obecna  stała  wysokość  pozwalała  zachować 
to  oddziaływanie  wyłącznie  wobec  dużych  firm  dysponujących  znacznymi  środkami  finansowymi, 
natomiast wobec małych jedno lub kilku samochodowych firm kara w wysokości 30.000 złotych miała 
charakter  wyłącznie  represji,  gdyż  niejednokrotnie  prowadziła  do  znacznego  pogorszenia  sytuacji 
finansowej firmy, a w skrajnych przypadkach do ich likwidacji z powodu utraty płynności finansowej. 
Ze  względu  na  fakt,  iż  zacznie  rozszerzono  podmiotowy  zakres  odpowiedzialności  za  naruszenia 
obowiązków  lub  warunków  przewozu  drogowego  o  podmioty  wykonujące  inne  czynności  związane 
z przewozem  (art.  92a  ust.  7  uotd),  a  inspekcja  zyskała  prawo  do  ich  kontroli  (art.  55  ust.  1b  uotd) 
koniecznym  stało  się  określenie  łącznej  wysokości  nakładanych  kar  na  taki  podmiot.  W  tym 
przypadku,  ze  względu  na  to,  iż  są  to  zazwyczaj  duże  podmioty  organizujące  przewozy  dla  nawet 
kilkuset  przewoźników,  zaproponowano  40.000  złotych  jako  łączną  maksymalną  wysokość 
nakładanych  kar.  Należy  przy  tym  wskazać,  na  znacznie  ograniczoną  w  tym  przypadku  zasadę  winy 
obiektywnej,  gdyż  odpowiedzialność  tych  podmiotów  ma  miejsce,  jeżeli  okoliczności  sprawy 
i dowody  jednoznacznie  wskazują,  że  miały  one  wpływ  lub  godziły  się  na  powstanie  naruszenia. 
Odnosząc się  do wprowadzonego rozszerzenia odpowiedzialność  administracyjnej o inne podmioty, 
trzeba wspomnieć, iż jest to wymagane przepisem art. 19 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. 
Konsekwencją  rozszerzenia  odpowiedzialności  i  zakresu  kontroli  o  podmioty,  które  zaprzestały 
wykonywania przewozów drogowych, jest postanowienie iż wskazane wyżej zasady stosuje się także 
do tych podmiotów (art. 92a ust. 8 uotd). 
W art. 1 pkt 23 zaproponowano nowe przepisy art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. 
Określają  one  okoliczności  ekskulpujące  od  odpowiedzialności  administracyjnej  podmiotu 
wykonującego  przewozy  drogowe.  Na  konieczność  ograniczania  zasady  „winy  obiektywnej”  przez 
wskazanie  takich  okoliczności  wielokrotnie  wskazywał  Trybunał  Konstytucyjny,  jak  chociażby 
w uzasadnieniu  orzeczenia  z  dnia  1  marca  1994  r.  (sygn.  akt  U.  7/93),  gdzie  TK  stwierdził: 
„W odniesieniu  do  kary  administracyjnej  dla  jej  wymierzenia  musi  bowiem  wystąpić  subiektywny 
element  zawinienia.  Podmiot,  który  nie  dopełnia  obowiązku  administracyjnego,  musi  więc  mieć 
możliwość  obrony  i  wykazywania,  że  niedopełnienie  obowiązku  jest  następstwem  okoliczności,  za 
które  nie  ponosi  odpowiedzialności.”.  Należy  także  wskazać,  iż  międzynarodowe  orzecznictwo, 
oceniające  instytucję  „winy  obiektywnej”  m.in.  pod  kątem  zgodności  z  przepisami  Europejskiej 
Konwencji  o  Ochronie  Praw  Człowieka  i  Podstawowych  Wolności,  dopuszcza  jej  stosowanie  pod 
warunkiem, iż: 
• zasada  winy  obiektywnej  jest  stosowana  w  rozsądnych  i  proporcjonalnych  do  szkodliwości 
czynu granicach, 
• zagwarantowana  jest  możliwość  uwolnienia  się  od  winy  przez  wskazanie  okoliczności 
uniewinniających. 
Mając na uwadze powyższe argumenty, a także brzmienie przepisu art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 
561/2006,  zaproponowano  (art.  92b  ust.  1  uotd)  zakaz  nakłania  kary  na  podmiot  wykonujący 
przewozy,  jeżeli  zapewnił  on  właściwe  i  zgodne  z  ww.  rozporządzeniem  zasady  wynagradzania 
kierowców oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez 
8 
 
kierowców odpowiednich. Oczywiście nie wyłącza to odpowiedzialności konkretnych osób fizycznych: 
kierowcy i ewentualnie osoby odpowiedzialnej w firmie (art. 92b ust. 2 uotd). 
Ponadto  zaproponowano  rozszerzenie  dotychczasowych  przesłanek  ekskulpujących  (gdy  podmiot 
wykonujący  przewozy  lub  inne  czynności  związane  z  przewozem  nie  miał  wpływu  na  powstanie 
naruszenia,  i  nie  mógł  go  przewidzieć)  o  wskazanie  sytuacji,  w  której  za  konkretne  naruszenie 
nałożono  wcześniej  karę  (art.  92c  ust.  1  pkt  2  i  ust.  2  uotd).  Stanowi  o  tym  m.in.  art.  19  ust.  1 
rozporządzenia (WE) 561/2006. 
W art. 1 pkt 24 zaproponowano zmianę brzmienia przepisów art. 93, 94 i 95 ustawy o transporcie 
drogowym.  Określają  one  tryb  i  warunki  nakładania  i  wykonywania  administracyjnych  kar 
pieniężnych.  Nowym  rozwiązaniem  jest  przekazywanie  przez  Inspektorów  pracy  protokołu  i  innych 
dokumentów  związanych  z  ujawnieniem  naruszenia  obowiązków  lub  warunków  przewozu 
drogowego do właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, który po ich 
otrzymaniu  zobowiązany  będzie  do  dalszego  prowadzenia  postępowania  administracyjnego  w  tej 
sprawie.  Pozwoli  to  na  ujednolicenie  orzecznictwa  w  szczególności  zakresie  naruszeń  przepisów 
rozporządzenia  WE  561/2006  i  spowoduje  usunięcie  wątpliwych  z  systemowego  punktu  widzenia 
uprawnień  Państwowej  Inspekcji  Pracy  do  prowadzenia  postępowania  administracyjnego 
w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (art. 93 ust. 2 i 3 uotd). 
Kolejnym nowym rozwiązaniem jest wprowadzenie zasady (art. 93 ust. 4 uotd), iż decyzja ostateczna 
nakładająca  karę  pieniężną  staje  się  wykonalna  dopiero  po  upływie  30  dni  od  jej  doręczenia, 
z zastrzeżeniem,  że  w przypadku  wniesienia  skargi  na  decyzję  do  sądu  administracyjnego  decyzje 
można  wykonać  dopiero  po  odrzuceniu  skargi,  jej  cofnięciu  lub  wydaniu  przez  sąd  prawomocnego 
orzeczenia  o oddaleniu  skargi.  To  rozwiązanie  wynika  z  wątpliwości,  co  do  zgodności  obecnie 
obowiązującej  zasady  natychmiastowej  wykonalności  kary  z  zasadą  demokratycznego  państwa 
prawnego określoną w Konstytucji RP, z zasadami wynikającymi z przyjętych przez Polskę konwencji 
międzynarodowych  oraz  z  unijnymi  zasadami  wynikającymi  z  acquis  communautaire. 
Natychmiastowa  wykonalność  kary  wydaje  się  być  sprzeczna  z  prawem  do  sądowej  kontroli 
nałożonej  kary  zaliczającym  się  do  podstawowych  praw  obywatelskich.  Konieczność  uiszczenia  kary 
w maksymalnej  wysokości  określonej  przez  ustawodawcę  jako  30.000  złotych,  może  bowiem 
spowodować upadłość przedsiębiorcy lub poważne zakłócenia w jego funkcjonowaniu, zanim jeszcze 
decyzja  o  jej  nałożeniu  zostanie  skontrolowana.  Uzyskanie  w  sądzie  administracyjnym  korzystnego 
rozstrzygnięcia  uchylającego  decyzje  o  nałożeniu  kary  po  upływie  kilkunastu  miesięcy  od  dnia, 
w którym  decyzja  ta  stała  się  wykonalna,  w  wielu  przypadkach  może  dać  już  tylko  satysfakcją 
moralną,  gdyż  po  tym  czasie  żadne  sądowe  orzeczenie  nie  przywróci  zdolności  funkcjonowania 
upadłego  przedsiębiorstwa  na  trudnym  rynku  przewozowym  i  nie  przywróci  zlikwidowanych  miejsc 
pracy.  Dlatego  też,  rzeczą  słuszną  jest  wdrożenie  normy  prawnej  stanowiącej  o  tym,  iż  decyzje 
administracyjne w sprawach o nałożenie kar pieniężnych stają się wykonalne dopiero po wyczerpaniu 
wszelkich  możliwych  środków  ich  kontroli,  w  tym  po  ewentualnym  zakończeniu  postępowania 
sądowego  w  przypadku  złożenia  skargi  na  decyzję,  którą  wydano  w  drugiej  instancji.  Takie 
rozwiązanie stanowiłoby lex specialis w stosunku do ogólnych przepisów regulujących postępowanie 
administracyjne. 
9 
 
Aby  zagwarantować  wykonalność  decyzji  o  nałożeniu  kary  administracyjnej  na  zagranicznych 
przewoźników  i  jednocześnie  uniknąć  zarzutu  o  ich  dyskryminację,  zaproponowano  rozwiązanie 
szeroko  stosowane  w  innych  państwach  członkowskich  UE.  Zgodnie  z  nim  zasady  wykonywania 
decyzji administracyjnych dla podmiotów polskich i podmiotów zagranicznych są takie same. Decyzja 
jest  wykonywalna  po  jej  skontrolowaniu.  Dla  zapewnienia  skuteczności  egzekucji  tej  decyzji 
wprowadzono  jednakże  możliwość  pobierania  kaucji  w  wysokości  odpowiadającej  wysokości 
przewidywanej  kary  (art.  94  ust.  3  uotd).  Zagwarantowana  jest  przy  tym  możliwość  nie  pobierania 
kaucji,  o  ile  zawarta  zostaną  zawarte  stosowne  dwustronne  umowy  o  wzajemnej  egzekucji  kar 
pieniężnych w państwie, gdzie zarejestrowano pojazd. 
W  związku  z  wprowadzeniem  instytucji  kaucji,  koniecznym  stało  się  wprowadzenie  nowych  zasad 
zabezpieczania pojazdów (art. 95 uotd). Zgodnie z nowymi zasadami pojazdy usuwa się na najbliższy 
parking  strzeżony  w  sytuacji,  gdy  nie  pobrano  kaucji,  gdy  nie  usunięto  stwierdzonych 
nieprawidłowości  zagrażających  bezpośrednio  bezpieczeństwo  ruchu  drogowego  lub  gdy  zakaz  lub 
ograniczenie ruchu uniemożliwia dalszą jazdę. Usuwanie pojazdów ma być wykonywane na zasadach 
określonych w przepisach ruchu drogowego. 
Nowym  rozwiązaniem  jest  uprawnienie  dla  służb  granicznych  do  uniemożliwienia  wjazdu  na 
terytorium  Rzeczypospolitej  Polskiej  w  przypadku  naruszenia  przez  zagranicznego  przewoźnika 
obowiązków lub warunków przewozu drogowego do czasu usunięcia stwierdzonych naruszeń (art. 95 
ust. 5 uotd). Podobne rozwiązanie stosowane jest przez zagraniczne służby. 
W  art.  1  pkt  25  zaproponowano  uchylenie  przepisów  rozdziału  11a  „Przepisy  karne”  ustawy 
o transporcie  drogowym,  ze  względu  na  fakt,  iż  kwestie  w  nim  uregulowane  zostały  wyczerpane 
w zaproponowanych przepisach art. 92 ustawy o transporcie drogowym i przepisach załącznika 1 i 2 
do tej ustawy. 
W art. 1 pkt 26 uchyla się dotychczasowy załącznik do ustawy o transporcie drogowym, ze względu 
na  odmienne  uregulowanie  tych  kwestii  w  zaproponowanych  przepisach  art.  92  i  92a  ustawy 
o transporcie drogowym oraz przepisach załączników 1‐3 do tej ustawy. 
W art. 1 pkt 27 zaproponowano nowe przepisy załączników 1‐3 do ustawy o transporcie drogowym. 
Załącznik  nr  1  wyszczególnia  naruszenia  za  które  nakładana  jest  kara  grzywny  na  kierowcę 
i przypisuje tym naruszeniom wysokość  grzywny. W  załączniku nr 2 określone  zostały naruszenia za 
które  nakłada  się  karę  grzywny  na  osoby  wykonujące  czynności  związane  z  przewozem  drogowym 
oraz  określona  została  wysokość  tej  grzywny  za  poszczególne  naruszenia.  Wysokość  grzywien  za 
poszczególne czyny określona w tych załącznikach jest proporcjonalna do wagi naruszeń. 
W  załączniku  nr  3  do  ustawy  o  transporcie  drogowym  określone  zostały  naruszenia  za  które 
w drodze  postępowania  administracyjnego  nakładana  jest  kara  pieniężna  oraz  wysokość  tej  kary  za 
poszczególne  naruszenia.  Ze  względu  na  fakt,  iż  rozszerzono  odpowiedzialność  kierowcy  oraz 
wprowadzono  odpowiedzialność  innych  osób  fizycznych,  część  czynów,  za  które  do  tej  pory 
odpowiadał przewoźnik, nie została uwzględniona w tym załączniku. W przypadku większość ujętych 
w  tym  załączniku  naruszeń  zmniejszono  wysokość  kary  o  około  50%,  uwzględniając  przy  tym  ich 
wagę.  Z  tego  ostatniego  powodu  za  niektóre  naruszenia,  te  szczególnie  godzące  w  zasady  uczciwej 
konkurencji,  pozostawiono  dotychczasową  wysokość  kary,  a  w  kilku  przypadkach  zostały  wysokość 
10 
 
kary została podniesiona. Te ostatnie przypadki dotyczą m.in. wykonywania przewozów na potrzeby 
własne bez wymaganego zaświadczenia, wykonywania przewozu kabotażowego bez zezwolenia, nie 
poddania  się  lub  utrudniania  kontroli.  Jednocześnie  dotychczasowa  praktyka  pokazała, 
iż w załączniku dotyczącym kar administracyjnych należy ująć dodatkowe naruszenia m.in. takie, jak: 
wykonywanie  przewozu  kabotażowego  niezgodnie  z  zasadami  tego  przewozu  lub  nie  wypełnienie 
polskiego zezwolenia przez przewoźnika zagranicznego przed przekroczeniem granicy RP. 
W art. 2 pkt 1 zaproponowano zmianę przepisów art. 43 ustawy Prawo przewozowe. Nowy przepis 
art.  43  ust.  1  określa,  iż  każdy  podmiot  odpowiedzialny  za  czynności  ładunkowe  jest  obowiązany 
wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami. Tym samym 
wprowadza  się  materialną  normę  prawną  umożliwiającą  odpowiedzialność  nadawcy,  odbiorcy  lub 
innego  załadowcy  za  naruszenie  obowiązków  lub  warunków  przewozu  drogowego  w  tym  zakresie, 
określoną  w  nowelizowanych  przepisach  ustawy  o  transporcie  drogowym,  a  także  w  istniejących 
przepisach o drogach publicznych. 
W  art.  2  pkt  2  zaproponowano  nowe  przepisy  art.  55a  ustawy  Prawo  przewozowe,  w  którym 
określone zostały zakaz: 
• zlecania  przewozu  kabotażowego  przewoźnikowi  nie  posiadającemu  odpowiedniego 
zezwolenia na taki przewóz, 
• zlecania  przewozu  przesyłki  towarowej  pojazdem  nienormatywnym  bez  wymaganego 
zezwolenia na taki przewóz, 
• określania  warunków  przewozu  przesyłki  towarowej,  których  realizacja  mogłaby 
spowodować  naruszenie  przepisów  określających  warunki  wykonywania  przewozów 
drogowych, przepisów określających warunki pracy kierowców, przepisów ruchu drogowego 
lub przepisów o drogach publicznych, 
• umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych 
ze stanem faktycznym. 
Wskazane  wyżej  zakazy,  adresowane  do  nadawcy,  odbiorcy,  organizatora  transportu  i  podmiotu 
wykonującego pośrednictwo w zakresie przewozu drogowego rzeczy, w połączeniu z administracyjną 
odpowiedzialnością  tych  podmiotów  określoną  w  nowelizowanych  przepisach  ustawy  o  transporcie 
drogowym,  pozwolą  na  zmianę  obecnej  sytuacji,  w  której  przewoźnik  stanowiący  najsłabsze 
finansowo  ogniwo  łańcucha  transportowo‐logistycznego  zmuszany  jest  przez  te  podmioty  do 
naruszania obowiązującego prawa. 
W  art.  3  pkt  1  zaproponowano  zmianę  przepisu  art.  29  ust.  3  ustawy  o  drogach  publicznych  ze 
względu  na  konieczność  uwzględnienia  w  nim  wprowadzonych  w  art.  3  pkt  4  nowych  rozwiązań 
zawartych w art. 43a i 43b ustawy o drogach publicznych. 
W art. 3 pkt 2 zaproponowano uchylenie przepisów art. 41 ust. 4‐6 ustawy o drogach publicznych 
w związku ze zmianą zawartą w art. 3 pkt 3 wprowadzającą nowe przepisy art. 41a ww. ustawy. 
W art. 3 pkt 3 zaproponowano nowy przepis art. 41a ustawy o drogach publicznych umożliwiający 
udostępnienie całej sieci dróg krajowych dla pojazdów o nacisku 11,5 t na pojedynczą oś napędową. 
Ewentualne ograniczenia w tym zakresie będą mogły wynikać jedynie ze znaków drogowych. Zmiana 
ta umożliwi utrzymanie ciągłości przejazdu takich pojazdów po całej sieci dróg krajowych, a nie tylko 
11 
 
po  wybranych  i  nie  połączonych  z  sobą  ich  odcinkach.  Zlikwiduje  to  absurdalną  sytuację,  w  której 
przewoźnik  powinien  rozładować  pojazd  na  kilkanaście  kilometrów  przed  międzynarodowym 
przejściem  granicznym  lub  przed  przejazdem  odcinkiem  drogi  krajowej  położonym  w  mieście  na 
prawach powiatu. Zmian taka wpłynie korzystnie na sytuację polskich przedsiębiorstw wykonujących 
eksport  lub  import  towarów,  gdyż  obecnie  firmy  te,  wobec  braku  możliwości  optymalnego 
i zgodnego  z  warunkami  technicznymi  ładowania  pojazdu,  ponoszą  zwiększone  koszty  transportu 
drogowego  w  stosunku  do  przedsiębiorstw  położonych  w  innych  państwach  członkowskich  Unii 
Europejskiej,  co  czyni  nasze  firmy  niekonkurencyjnymi  na  rynku  europejskim.  Należy  przy  tym 
podkreślić,  iż  zaproponowane  rozwiązanie  nie  odbije  się  w  sposób  niekorzystny  dla  stanu  krajowej 
infrastruktury  drogowej,  gdyż  większość  dróg  krajowych  została  w  ostatnim  okresie  czasu 
zmodernizowana,  a  zniszczenia  są  tak  naprawdę  spowodowane  używaniem  przez  niektórych 
nieuczciwych przewoźników pojazdów o nacisku osi przekraczającym 11,5 t o kilkadziesiąt procent. 
W  art.  3  pkt  4  zaproponowano  nowe  przepisy  art.  43a  i  43b  ustawy  o  drogach  publicznych, 
wprowadzające  obowiązek  zapewnienia  dostępnych  do  użytku  publicznego  miejsc  postojowych 
wyposażonych  w  odpowiednie  urządzenia  sanitarne  i  wypoczynkowe  przez  właścicieli  obiektów 
przeznaczonych  do  obsługi  podróżnych  (stacji  paliw,  obiektów  gastronomiczno‐handlowych, 
obiektów  noclegowych)  przyległych  do  dróg  krajowych  i  wojewódzkich,  z  wyłączeniem  obszarów 
miejskich  i  obszarów  zabudowanych.  Zgodnie  z  przepisem  art.  9  ust.  2  obowiązek  ten  ma  nie 
dotyczyć nieruchomości: 
• na których w dniu wejścia w życie ustawy znajdowała się stacja paliw, obiekt gastronomiczny 
lub obiekt noclegowy, 
• dla których najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy wydano decyzję o warunkach zabudowy 
w związku z zamiarem budowy obiektów przeznaczonych do obsługi podróżnych. 
Wprowadzenie  tej  zmiany  umożliwi  z  jednej  strony  zwiększenie  dostępności  miejsc  postojowych, 
a z drugiej  strony  poprzez  zwiększenie  wymagań  o  charakterze  inwestycyjnym  ograniczy  liczbę 
obiektów  dostępnych  z  drogi  o  charakterze  tranzytowym,  co  będzie  miało  pozytywny  wpływ  na 
bezpieczeństwo ruchu drogowego i jego płynność. 
Nowy  obowiązek  jest  oczywiście  ciężarem  dla  posiadacza  działki  lub  inwestora,  nie  mniej  jest  on 
społecznie  uzasadniony  i  wprost  proporcjonalny  do  korzyści,  które  posiadacz  działki  lub  inwestor 
osiągną poprzez fakt dostępu do drogi krajowej lub wojewódzkiej. 
Zmiany  zaproponowane  w  art.  4  są  konsekwencją  zmiany  art.  8  ust.  3  ustawy  o  czasie  pracy 
kierowców  ustanawiającej  zasadę,  że  wprowadzanie  indywidualnego  rozkładu  czasu  pracy 
pracownika (kierowcy) powinno odbywać się w porozumieniu z zakładową organizacją związkową lub 
z  przedstawicielami  pracowników.  Tym  samym  konieczne  jest  wprowadzenie  do  zawartego  w 
przepisie art. 30 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych katalogu spraw, w którym wypowiadają się 
organizacje związkowe, także indywidualnego rozkładu czasu pracy kierowców. 
W  art.  5  pkt  1  zaproponowano  nowe  brzmienie  przepisu  art.  74  ust.  2  pkt  1  Prawa  o  ruchu 
drogowym  w  związku  z  wprowadzonym  w  art.  4  pkt  2  nowym  przepisem  art.  74  ust.  2a  Prawa 
o ruchu drogowym. 
12