Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie innych ustaw

Warszawa, dnia 13 maja 2011 r.
SĄD NAJWYŻSZY
BIURO STUDIÓW i ANALIZ
Pl. Krasińskich 2/4/6, 00-951 Warszawa


BSA II-021-77/11





Opinia
do projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie
innych ustaw (w zakresie art. 1 pkt 22 projektu)



I.
Przedłożony do zaopiniowania projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie
drogowym oraz o zmianie innych ustaw ma na celu m.in. ograniczenie i utrudnienie
nieuczciwej konkurencji ze strony nierzetelnych i nieuczciwych przewoźników, walkę
z patologicznymi zachowaniami przedsiębiorstw pośrednio związanych z transportem
drogowym oraz przejrzyste ustalenie wiążącego się z tym systemu sankcji
administracyjnych i karnych. W zakresie regulacji o charakterze penalnym przewiduje
się m.in. skreślenie Rozdziału 11a ustawy (zatytułowanego Przepisy karne) z
jednoczesną bardzo daleko idącą modyfikacją rozdziału 11 (zatytułowanego Kary
pieniężne).

II.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do wskazanej powyżej zmiany
polegającej na skreśleniu Rozdziału 11 wraz z zawartym w nim art. 96a, tj.
wykroczeniem polegającym na „niewypełnianiu obowiązku zwrócenia licencji w
zakresie transportu drogowego organowi, który jej udzielił”. Zauważyć należy, że
pomimo typizacji nowych wykroczeń w art. 92 ustawy, wskazane zachowanie nie
zostało określone jako zakazane (nie widnieje ono także w załączniku nr 1, 2 i 3 do
ustawy). Zadać należy pytanie, czy projektodawcy świadomie rezygnują z
karalności „niezwrócenia licencji” czy też jest to omyłka legislacyjna. Co
prawda, w załączniku nr 3 do ustawy przewiduje się możliwość nałożenia kary
administracyjnej na podmiot, który nie wykonał obowiązku wskazanego w art. 15 ust.
7 ustawy, rzecz jednak w tym, że artykuł ten żadnego obowiązku nie przewiduje.
Domniemywać można, że odesłanie powinno dotyczyć art. 15 ust. 9 (przewidującego
obowiązek zwrotu licencji). W takim przypadku oznaczałoby to przeniesienie
karalności wskazanego zachowania z prawa wykroczeń do prawa administracyjnego.
Nie polemizując ze słusznością takiego rozwiązania, wskazać należy na konieczność
stworzenia poprawnego odesłania w załączniku nr 3, liczba porządkowa 10.1.

III.
Jak zauważono, projektodawcy zamierzają ustanowić nowe typy wykroczeń w
art. 92 (w którym dotychczas przewidziany był delikt administracyjny), tym samym
grupując regulacje penalne o charakterze wykroczeniowym i administracyjnym w
jednym rozdziale. Zabieg taki kłóci się z dotychczasową praktyką konstruowania

1
aktów prawnych. Zazwyczaj bowiem delikty administracyjne i typy wykroczeń lub
przestępstw umieszczane były w osobnych rozdziałach zatytułowanych odpowiednio
„Kary pieniężne” i „Przepisy karne” – por. ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie
konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.), ustawa z dnia 25
sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 nr 136, poz.
914 tj.) czy ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubażających warstwę
ozonową (Dz. U. Nr 121, poz. 1263 z późn zm.). Zaproponować jednocześnie
należy pozostanie przy dotychczasowej konstrukcji aktu prawnego, co
oznaczałoby znowelizowanie art. 96a ustawy o transporcie drogowym (zamiast
art. 92). W efekcie Rozdział 11 stanowiąc o karach pieniężnych przewidywałby
delikty administracyjne, Rozdział 11a odnosząc się do przepisów karnych określałby
typy wykroczeń. Alternatywnie pozostać można przy proponowanym
zgrupowaniu przepisów represyjnych, z jednoczesną zmianą tytułu Rozdziału
11 na „Przepisy karne i kary pieniężne” – o dopuszczalności takiego rozwiązania
przekonują ustawy, w których zostało ono zastosowane, m.in. ustawa z dnia 16 lipca
2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) czy ustawa z dnia 29
lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz.
1495). W żadnym jednak razie nie można zgodzić się na typizowanie wykroczeń w
rozdziale zatytułowanym „kary pieniężne”, gdyż nazwa ta odnosi się jedynie do
przepisów regulujących odpowiedzialność administracyjną.

IV.
Powyższe uwagi wiążą się z obecnie obowiązującym art. 56 ustawy, który
stanowi, że „Inspektor ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar
pieniężnych (…)”. Jak dotychczas ustawa przewidywała jedynie delikty
administracyjne (wyjątkiem był art. 96a), co uzasadniało możliwość ich
egzekwowania przez Inspektora transportu drogowego. Planowana transgresja
odpowiedzialności (tj. poszerzenie zakresu wykroczeń kosztem deliktów
administracyjnych) powoduje, że co do zasady grzywnę za wykroczenia wymierzać
będzie sąd. Natomiast Inspekcja kontroli drogowej będzie mogła występować jako
oskarżyciel publiczny w sprawach o wykroczenia zgodnie z art. 17 § 3 Kodeksu
postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 48 ustawy o transporcie
drogowym. W generalnej kompetencji Inspektora nie znajdzie się zatem nakładanie
grzywien za wykroczenia (w żadnym razie nie pozwoli na to cytowany art. 56 ustawy,
gdyż grzywna orzekana za wykroczenie wbrew swej istocie nie jest rozumiana jako
kara pieniężna, która jest przypisana do odpowiedzialności administracyjnej).
Przypomnieć jednak należy, że Inspektorzy transportu drogowego mogą nakładać
grzywnę w drodze mandatów karnych za wybrane wykroczenia. Problematykę tę
reguluje Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 marca 2003 r. w sprawie
nadania inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego uprawnień do nakładania
grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 59, poz. 522 z późn. zm.).
Zasugerować należy, aby poszerzyć zakres przedmiotowy rozporządzenia przez
dodanie do niego planowanych typów wykroczeń. Pamiętać jednak trzeba, że
zgodnie z art. 96 § 1 k.p.s.w. postępowanie mandatowe zostało generalnie
ograniczone do grzywny w wysokości 500 zł (w załącznikach do ustawy przewiduje
się natomiast grzywny sięgające do 2.000 zł).
Jeżeli więc wolą projektodawców będzie umożliwienie Inspektorom
nakładania mandatów za planowane wykroczenia, to konieczna jest zmiana
wskazanego rozporządzenia (względnie ujęcie nowych wykroczeń w art. 96a
ustawy, który zawarty został w rozporządzeniu) oraz określenie sankcji za
planowane wykroczenia w zgodzie z art. 96 k.p.s.w (zob. dalsze uwagi).

2

V.
Odnośnie do projektowanego art. 92 ust 2 (stanowiącego, że „wykaz
naruszeń, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość grzywny za poszczególne
naruszenia określa załącznik nr 1 do ustawy”) zauważyć trzeba, że stanowi on
bezpośrednią konkretyzację art. 92 ust. 1 (stanowiącego, że „Kierowca wykonujący
przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego
podlega karze grzywny…)”. Jak się wydaje, taka konstrukcja powoduje, że art. 92
ust. 1 w rzeczywistości staje się normą pustą (tj. samodzielnie nie określa
zakazywanego zachowania jak również nie stanowi blankietu wypełnianego przez
przepisy załącznika). Dlatego też zaproponować należy następujące brzmienie
art. 92 ust. 1 (z jednoczesną rezygnacją z art. 92 ust. 2 ustawy):

„Kierowca wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązku lub
warunków przewozu drogowego, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy,
podlega karze grzywny w wysokości od 300 do 2.000 złotych”

Analogiczne uwagi należy zgłosić odnośnie do art. 92 ust. 3 i 4 oraz art. 92a ust. 1 i
6.

VI.
Zabieg legislacyjny w postaci wypełnienia blankietu przepisu karnego przez
odesłanie do załącznika ustawy jest rozwiązaniem bardzo rzadko spotykanym,
jednakże nie jest on niepoprawny. Załącznik do ustawy jest bowiem częścią samej
ustawy. Dzięki temu penalizacja nie narusza zasady nullum crimen sine lege scripta
(choć z punktu widzenia dotychczasowego sposobu typizowania zachowań karalnych
w prawie polskim celniejszym byłoby wkomponowanie treści załącznika w ramy
przepisu karnego np. przez wyodrębnienie kilku jednostek redakcyjnych).
Wątpliwości budzi natomiast ścisłe określenie przewidzianych w załączniku
sankcji, za poszczególne naruszenia. Proponowana konstrukcja powoduje, że
sankcja określona w art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 3 pozbawiona jest praktycznie
znaczenia, gdyż w razie zaistnienia skonkretyzowanego zachowania wymierzyć
trzeba będzie karę określoną w załączniku nr 1 albo 2 od ustawy. Przyjęcie takiej
regulacji czyniłoby uzasadnionym obawy o konstytucyjność aktu, w zakresie
złamania zakazu bezwzględnego oznaczenia sankcji wynikającego z zasady nulla
poena sine lege (szerzej zob. L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2007, s. 19).
Zauważyć należy, że Kodeks wykroczeń w art. 24 § 3 stanowi, że „Wymierzając
grzywnę, bierze się pod uwagę dochody sprawcy, jego warunki osobiste i rodzinne,
stosunki majątkowe i możliwości zarobkowe”, co oznacza, iż wysokość grzywny musi
być miarkowana odnośnie do danego sprawcy. Nie ulega wątpliwości, że sztywne
określenie grzywny w załącznikach do ustawy powoduje, że owe miarkowanie nie
będzie mieć miejsca. W konsekwencji, rola sądu ograniczona zostanie jedynie do
przesądzenia o winie sprawcy (karę w istocie z góry wymierzy ustawodawca).
Argumentem przeciwnym nie może być istnienie zbliżonego w swej formie tzw.
taryfikatora mandatowego (tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24
listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów
karnych za wybrane rodzaje wykroczeń, Dz. U. Nr 208 poz. 2023, z późn. zm.). Ten
ma bowiem zastosowanie jedynie do postępowania mandatowego (w którym
wysokość mandatu karnego została z góry ograniczona do 500 zł), a do tego w
przypadkach wielu naruszeń posłużono się w nim sankcją względnie oznaczoną (tzw.
widełkami). Jak już zresztą zauważono, projektodawcy nie zdecydowali się poddać

3
wykroczeń określonych w art. 92 ustawy pod postępowanie mandatowe prowadzone
przez jakąkolwiek ze służb.
Reasumując, zaproponować należy, aby w załącznikach do ustawy
określić sankcję za poszczególne naruszenia w sposób względny, tzn. przez
wskazanie, że przykładowo zachowanie dla którego przypisano liczbę
porządkową 9 w załączniku nr 1 zagrożone będzie grzywną w wysokości od 100
do 2.000 złotych, ewentualnie grzywną do 2.000 zł (analogicznie w stosunku do
innych zakazywanych zachowań). Zaznaczyć należy, ze sugerowane określenie
sankcji (tj. z ustaleniem jej dolnej granicy poniżej 500 zł), umożliwiłoby
każdorazowo zastosowanie postępowania mandatowego. Umocowane służby
mogłyby bowiem wymierzyć mandat do 500 zł, natomiast grzywna w wyższym
zakresie orzekana byłaby przez sądy. Względnie, nowelizując art. 96 k.p.s.w.
można pozwolić, np. Inspekcji transportu drogowego, wymierzanie mandatów
do 2.000 zł. Jak już wskazywano, niezależnie od przyjętego rozwiązania zmiany
wymaga także Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 marca 2003 r.
w sprawie nadania inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego uprawnień do
nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 59, poz. 522 z późn.
zm.).

VII.
Poważne problemy interpretacyjne powoduje art. 92 ust. 3 ustawy, który
stanowi, że „Osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w
przedsiębiorstwie transportem drogowym, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, a także
każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która
naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego albo dopuściła, nawet
nieumyślnie, do powstania takich naruszeń, podlega karze grzywny”.
Z jednej strony można przypuszczać, że w art. 92 ust. 3 penalizuje się dwa
alternatywne zachowania, tj. „naruszenie obowiązków lub warunków przewozu
drogowego” oraz „dopuszczenie, nawet nieumyślne, do powstania takich naruszeń”.
Nie jest jednak jasne, jaka jest różnica w zakresach powyższych zakazów. Zadać
należy pytanie, czy pierwszego z zachowań mogą dopuścić się tylko osoby
bezpośrednio związane z przewozem drogowym, a drugiego osoby charakteryzujące
się pewną formą zwierzchności, wyrażającej się w nadzorze nad przewozem (tj.
związane pośrednio z przewozem), co uzasadniałoby „dopuszczenie” przez nich do
określonych naruszeń. Wydaje się jednak, że takie rozróżnienie jest sztuczne i
niepotrzebne. Przekonuje o tym wąskie określenie podmiotów mogących popełnić
rozważane wykroczenie. Założyć można, że w każdym przypadku odpowiedzialność
kierowana będzie do osoby, która w zakresie swoich obowiązków ma nie dopuścić
do naruszeń wskazanych w załączniku nr 2 do ustawy. Tym samym każdorazowe
„dopuszczenie do powstania naruszeń” stanowić będzie zarazem „spowodowanie
owych naruszeń” przez skonkretyzowanego sprawcę (nie można również wykluczyć
odpowiedzialności kilku osób, jeżeli wszystkie miałyby w zakresie swoich
obowiązków gwarantować nie wystąpienie określonych naruszeń). Dodać należy, że
teoretycznie każde wykroczenie może być popełnione przez działanie i zaniechanie
(zob. art. 4 § 1 k.w.), wobec czego nie można tłumaczyć, ze „dopuszczenie do
powstania naruszeń” zostało zawarte w treści przepisu aby ująć wszelkie możliwe
formy czynu.
Wątpliwości budzi także określenie strony podmiotowej poszczególnych grup
sprawców. Odnośnie do drugiej z nich zakłada się bowiem możliwość umyślnego i
nieumyślnego wypełnienia znamion wykroczenia. Natomiast co do pierwszej, nie
przewiduje się klauzuli nieumyślności, co jak należy domniemywać, oznaczać miało

4
możliwość jedynie umyślnego popełnienia czynu (z punktu widzenia zasad techniki
prawodawczej jest to typizacja niepoprawna – zob. uwagi poniżej). Rozwiązania takie
powodowałoby, że bezpośredni sprawca odpowiadałby tylko za umyślne naruszenia,
osoba zaś nim zarządzająca także za nieumyślne doprowadzenie do takiego
naruszenia, co z punktu widzenia proporcjonalności reakcji penalnej oraz aksjologii
regulacji nie wydaje się uzasadnione.
Z drugiej strony założyć można, że projektodawcy nie chcieli rozróżniać
dwóch form sprawczych popełnienia omawianego wykroczenia, a jedynie zaznaczyć,
że może być ono popełnione także nieumyślnie. Jeżeli taki był cel rozważanego
rozróżnienia, to wskazać należy, że zastosowana metoda typizacyjna jest wadliwa.
Jak bowiem stanowi art. 5 Kodeksu wykroczeń „Wykroczenie można popełnić
zarówno umyślnie, jak i nieumyślnie, chyba że ustawa przewiduje odpowiedzialność
tylko za wykroczenie umyślne”. Regulacja ta znajduje odzwierciedlenie w zasadach
techniki prawodawczej, jak bowiem stanowi § 77 ust. 2 rozporządzenie Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej,
Dz. U. Nr 100, poz. 908, „W przepisie karnym opisującym znamiona wykroczenia nie
określa się, że może być ono popełnione zarówno umyślnie, jak i nieumyślnie. Jeżeli
wykroczenie może być popełnione tylko umyślnie, zapisuje się to jako odrębną
jednostkę redakcyjną w brzmieniu: »Jeżeli sprawca czynu określonego w art. …
działa umyślnie …« albo »Kto umyślnie ….«”. Zgodnie z tym, nie ma potrzeby
podkreślania możliwości nieumyślnej realizacji znamion typu, gdyż ta wynika z
regulacji ogólnych Kodeksu wykroczeń (na marginesie zauważyć trzeba, że błędu
takiego nie uczyniono w art. 92 ust. 1, który nie wskazując na stronę podmiotową
czynu, dopuszcza umyślne i nieumyślne popełnienie wykroczenia). Resumując,
zaproponować należy, aby art. 92 ust. 3 nadać następującą treść (z jednoczesną
rezygnacją z ust. 4):

„Osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w
przedsiębiorstwie transportem drogowym, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, a
także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem
drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, o
których mowa w załączniku nr 2 do ustawy, podlega karze grzywny w
wysokości od 500 do 2.000 złotych”

Podkreślić należy raz jeszcze, że akceptacja powyższej zaproponowanego
brzmienia przepisu spowoduje, że ujęte w nim wykroczenie będzie można popełnić
przez działanie i zaniechanie, umyślnie i nieumyślnie.

5