Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

 
5) z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych
i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070, z późn. zm).
Podstawę prawną funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji stanowi ustawa
z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów
cieplarnianych i innych substancji wraz z aktami wykonawczymi, która implementuje
dyrektywę 2003/87/WE i dyrektywę 2004/101/WE oraz ustawa z dnia 17 lipca 2009 r.
o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.
Projekt ustawy przewiduje częściowe wdrożenie dyrektywy 2009/29/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu
usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych, nie zawiera uregulowań uwzględniających zjawisko ucieczki emisji czy
derogacji dla energetyki. Do projektu nie wprowadzono także wszystkich zasad
charakteryzujących okres rozliczeniowy 2013 – 2020. Częściowa transpozycja przepisów
Unii Europejskiej związana jest z brakiem opracowanych przez Komisję szczegółowych
regulacji umożliwiających określenie zasad np. przydziału liczby uprawnień do emisji,
przydziału uprawnień z wspólnotowej rezerwy. Dlatego ustawa ta stanowi jedynie środek
o charakterze tymczasowym do czasu opracowania przepisów zapewniających pełną
transpozycję dyrektywy 2009/29/WE, które będą stanowiły odrębną regulację i które będą
obowiązywały od 2013 r.
Projekt niniejszej ustawy będzie regulował funkcjonowanie systemu handlu w obecnie
trwającym okresie rozliczeniowym, które w wielu kwestiach zasadniczo różni się od zasad
funkcjonowania systemu w przyszłych ośmioletnich okresach. Z tych względów
wprowadzenie w jednym akcie prawnym odrębnych regulacji dotyczących kolejnych okresów
rozliczeniowych spowodowałoby znaczne utrudnienia. Jednakże uregulowanie niektórych
kwestii dotyczących 8-letnich okresów rozliczeniowych, w tym w szczególności okresu 2013
– 2020, jest niezbędne z uwagi na konieczność przygotowania się prowadzących instalację
i operatorów statków powietrznych do zmian, jakie nastąpią od roku 2013. Dlatego projekt
ustawy w niektórych przepisach odnosi się do okresu rozliczeniowego 2013 – 2020,
wprowadzając pewne szczególne rozwiązania wynikające z dyrektywy 2009/29/WE,
odmienne od rozwiązań dla okresu rozliczeniowego 2008 – 2012.

 
5
 
Przepisy szczegółowe
Projekt ustawy określa zasady funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które wynikają z prawnych
regulacji zawartych w dyrektywie 2003/87/WE dotyczących działania systemu handlu
uprawnieniami do emisji. Jednakże w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony, a tym
samym likwidacją Wspólnoty Europejskiej, zgodnie z art. 1 akapit 3 Traktatu o Unii
Europejskiej dla projektu ustawy postanowiono przyjąć tytuł: „o systemie handlu
uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych”.
Projektowana ustawa uchyli ustawę z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami
do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji.

Zakres regulacji
W rozdziale pierwszym projektu ustawy określono przedmiotowy i podmiotowy zakres
wprowadzanej regulacji.
Zakres przedmiotowy systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
obejmuje emisję gazów cieplarnianych z:
1) instalacji, w której prowadzona jest działalność powodująca ich emisję i która spełnia
wartości progowe odniesione do zdolności produkcyjnych – zwanej dalej „instalacją
objętą systemem”;
2) operacji lotniczej, która rozpoczyna się lub kończy się na terytorium państwa
członkowskiego Unii Europejskiej.
Rodzaje instalacji i rodzaje działalności oraz wartości progowe odniesione do zdolności
produkcyjnych instalacji objętych systemem w okresie rozliczeniowym 2008 – 2012 oraz
rodzaje instalacji lub działalności prowadzonej w instalacji objętych systemem, powodujące
emisję gazów cieplarnianych objętych systemem od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz ich wartości
progowe odniesione do zdolności produkcyjnych instalacji lub działalności, gazy cieplarniane
przyporządkowane danej instalacji lub działalności są określone w załączniku do ustawy.
Wykaz stanowi podstawę do zakwalifikowania określonych instalacji w ramy systemu.
W obecnie obowiązującym porządku prawnym rodzaje działalności i rodzaje instalacji są
określane w rozporządzeniu Ministra rodowiska z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie rodzajów
instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 136
poz. 1120). Zmiana sposobu transpozycji załącznika I do dyrektywy 2003/87/WE do prawa
 
6
 
krajowego wynika z
potrzeby określenia w treści ustawy szczegółowego jej zakresu
przedmiotowego. Ustawa wprowadza do systemu operacje lotnicze wykonywane przez
operatora statku powietrznego, które rozpoczynają się lub kończą na terytorium państwa
członkowskiego Unii Europejskiej, w tym jednak przypadku określenie zakresu
przedmiotowego nastąpiło poprzez sformułowanie, wzorem dyrektywy 2008/101/WE
katalogu negatywnych przesłanek co do rodzajów wykonywanych operacji, których
wystąpienie powoduje wyłączenie operacji spod zakresu obowiązywania ustawy. Spod
regulacji projektowanej ustawy zostały wyłączone instalacje wykorzystywane do celów
badawczych, testowych lub rozwojowych.
Należy dodać, że w sprawie wyłączenia z zakresu regulacji operacji lotniczej wykonywanej
zgodnie z przepisami dla lotów z widocznością (lot VFR), określonych w załączniku 2 do
Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia
1944 r. publikacja tego załącznika ma miejsce w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa
Cywilnego nr 20/2009 w Obwieszczeniu nr 16 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia
17 grudnia 2009 r. w sprawie ogłoszenia tekstu załącznika 2 do Konwencji
o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r.
W materii ustawowej znalazło się również wskazanie gazów cieplarnianych objętych
systemem w
poszczególnych okresach rozliczeniowych, współczynników ocieplenia
wykorzystywanych do porównania wielkości udziału poszczególnych gazów cieplarnianych
w powstawaniu globalnego ocieplenia oraz wyraża wielkość wpływu cząsteczki danego gazu
na pochłanianie promieniowania długofalowego Ziemi w stosunku do pochłaniania tego
promieniowania przez cząsteczkę dwutlenku węgla (CO2).
Z uwagi na tak zakreślony zakres przedmiotowy ustawy jej przepisy stosuje się wobec
prowadzących instalacje oraz operatorów statków powietrznych, wobec których
Rzeczpospolita Polska pełni rolę tzw. administrującego państwa członkowskiego
w rozumieniu dyrektywy 2008/101/WE i jednocześnie posiadają stosowne koncesje na
podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu lotniczego lub
certyfikaty upoważniające operatora statku powietrznego do wykonywania działalności
gospodarczej przy użyciu statków powietrznych, a w przypadku przewoźników będących
przedsiębiorcami zagranicznymi z państwa członkowskiego UE stosowne upoważnienie
wydawane na podstawie art. 192a Prawa lotniczego, natomiast w przypadku obcych
przewoźników lotniczych – odpowiednie zezwolenie wydawane na podstawie art. 193 tej
ustawy. Wykaz operatorów statków powietrznych, wobec których Rzeczpospolita Polska
 
7
 
pełni rolę tzw. administrującego państwa członkowskiego, jest ustalany na mocy
rozporządzenia Komisji wydawanego w związku z art. 18a ust. 3 dyrektywy (dotychczas
wydano na tej podstawie rozporządzenie Komisji (WE) nr 748/2009 z dnia 5 sierpnia 2009 r.
w sprawie wykazu operatorów statków powietrznych, którzy wykonywali działalność lotniczą
wymienioną w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE, poczynając od dnia 1 stycznia
2006 r., ze wskazaniem administrującego państwa członkowskiego dla każdego operatora
statków powietrznych, które zostało zmienione rozporządzeniem Komisji (UE) nr 82/2010
z dnia 28 stycznia 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 748/2009 w sprawie wykazu
operatorów statków powietrznych, którzy wykonywali działalność lotniczą wymienioną
w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE, poczynając od dnia 1 stycznia 2006 r., ze
wskazaniem administrującego państwa członkowskiego dla każdego operatora statków
powietrznych.
Słowniczek znajdujący się w rozdziale I projektu ustawy wprowadza nowe pojęcia
w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy, np. pojęcie operatora statku powietrznego,
operacji lotniczej. Ponadto projekt ustawy zawiera odwołania do pojęć zdefiniowanych
w innych aktach prawnych np.:
1) ekwiwalent, jednostka redukcji emisji, jednostka poświadczonej redukcji emisji, projekt
wspólnych wdrożeń – w rozumieniu ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie
zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji;
2) instalacja, prowadzący instalację, tytuł prawny – w rozumieniu ustawy z dnia
27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska;
3) statek powietrzny – w rozumieniu ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze
(Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696, z późn. zm.).
Wprowadzenie nowych pojęć wynika przede wszystkim z obowiązku implementacji
dyrektywy 2008/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r.
zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie
handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie. Odwołanie się do pojęć
zdefiniowanych w innych aktach prawnych ma zapewnić ich jednolitą interpretację, a co się
z tym wiąże – wykluczyć wszelkie rozbieżności, jakie mogą powstać w związku ze
znaczeniem niektórych pojęć, ustalonym na gruncie aktów prawnych, które w pośredni
sposób wpływają na funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji.
Do słowniczka zostały także przeniesione pojęcia zdefiniowane w uchylanej ustawie z dnia
22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i
 
8
 
innych substancji, co ma zapewnić spójność siatki pojęciowej pomiędzy projektowaną ustawą
i aktem prawnym, który ustawa zastępuje.
Szczególnego wyjaśnienia wymaga definicja „emisji”. Dyrektywa 2003/87/WE definiuje
„emisję” jako czynność uwolnienia gazów cieplarnianych, natomiast w projektowanej ustawie
emisja jest definiowana jako „ładunek” substancji wprowadzanych do powietrza. Potrzeba
odejścia od ścisłego przeniesienia normy dyrektywy wynika stąd, że w świetle ustawy z dnia
17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji
system uprawnieniami do emisji stanowi część systemu zarządzania emisjami gazów
cieplarnianych i innych substancji, ustanowionym na gruncie tej ustawy. Dlatego też
wystąpiła potrzeba posłużenia się znaczeniem pojęcia emisji, zbliżonym do pojęcia
wprowadzonego na gruncie ustawy z 2009 r.
Potrzeba stworzenia spójnej siatki pojęciowej pomiędzy projektowaną ustawą a ustawą
o systemie zarządzania emisjami wynika również z faktu posługiwania się w obszarze
systemu handlu uprawnieniami do emisji pojęciami zdefiniowanymi na potrzeby szerokiego
systemu zarządzania emisjami. Chodzi tu o pojęcia jednostek redukcji emisji i jednostek
poświadczonej redukcji emisji, które w myśl prawa UE mogą zostać wykorzystane do
rozliczenia wielkości emisji.
Należy jednocześnie podkreślić, że sposób zapewnienia w projektowanej ustawie transpozycji
pojęcia „emisji”, którym posługuje się dyrektywa 2003/87/WE, nie jest wadliwy. Pojęcie
emisji należy rozumieć w łączności z innymi przepisami ustawy, np. określającymi zakres
przedmiotowej regulacji (rodzaje instalacji i operacji lotniczych objętych systemem). Wynika
stąd, że jedynie emisje będące następstwem eksploatacji określonych ustawą rodzajów
instalacji lub wykonywania określonych rodzajów operacji lotniczych wchodzą w zakres
przedmiotowej regulacji. Takie znaczenie pojęcia emisji zdaje się realizować znaczenie
pojęcia emisji przyjęte w art. 3 pkt b dyrektywy 2003/87/WE.
Z uwagi na potrzebę zapewnienia efektywnego sprawowania nadzoru nad funkcjonowaniem
systemu, proponuje się powierzenie Ministrowi rodowiska funkcji organu wyższego stopnia
w stosunku do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne na mocy ustawy.
Kompetencję do wydawania zezwoleń na uczestnictwo w systemie ustawa powierza organom
samorządu terytorialnego (marszałkowi i staroście), tak jak ma to miejsce w obowiązującym
stanie prawnym. Minister właściwy do spraw środowiska będzie pełnił rolę organu wyższego
stopnia w sprawach rozstrzyganych przez te organy. Przepis ten jest wyrazem rezygnacji
z dotychczas utrwalonego porządku co do właściwości instancyjnej w sprawach z zakresu
 
9