Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, dnia 10 marca 2011 r.
SĄD NAJWYŻSZY
BIURO STUDIÓW I ANALIZ
Pl. Krasińskich 2/4/6, 00-951 Warszawa

BSA III – 021 – 180/10


Uwagi do rządowego projektu
ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz
niektórych innych ustaw nadesłanego przy piśmie Szefa Kancelarii Sejmu z dnia
3 grudnia 2010 r. nr GMS – WP – 183 – 216/10, stanowiącego druk Sejmu VI
kadencji nr 3670



Projektowana ustawa nie dotyczy bezpośrednio funkcjonowania sądów jako
organów wymiaru sprawiedliwości. Może natomiast dotyczyć sądów jako „posiadaczy
odpadów”, o ile wytwarzane przez nie odpady będą zaliczane do kategorii: „odpady
komunalne”, czyli takie, które albo „powstają w gospodarstwach domowych, z
wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji”, albo „nie zawierają odpadów
niebezpiecznych, a pochodzą od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój
charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach
domowych”.


Z tego punktu widzenia należy zgłosić pytania właściwe dla wszystkich
posiadaczy odpadów komunalnych, którzy mają zawarte umowy o odbiór wytwarzanych
przez nich odpadów z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenia wymagane przez
obecnie obowiązujące przepisy.


Projektowana ustawa zwalniając przedsiębiorców od obowiązku uzyskania
zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, zaliczając dotychczasowych i przyszłych
przedsiębiorców trudniących się odbiorem takich odpadów do grupy prowadzących tzw.

1
działalność regulowaną, dzieli ich jednak na takich, którzy będą mieli z gminami zawarte
odpowiednie umowy (art. 6f w dodawanym rozdziale 3a – por. art. 1 pkt 8 projektu) i
takich, którzy nie będą mieli zawartych tego rodzaju umów, nie odpowiadając jednak na
pytanie, czy ci drudzy będą także mogli stale odbierać odpady komunalne na podstawie
umów, w tym dotychczas zawartych, z właścicielami nieruchomości, na których powstają
takie odpady.


Projektowana ustawa nie odpowiada na pytanie o byt prawny już zawartych
umów o odbiór odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości, którzy będą
musieli uiszczać nową daninę publiczną nazywaną „opłatą za gospodarowanie
odpadami komunalnymi”, a być może i dodatkową określaną mianem: „opłata za
dodatkowe usługi w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi świadczonymi
przez gminę”, bez przedstawienia czytelnej granicy między „podstawowymi”, a
„dodatkowymi” usługami w zakresie gospodarowania odpadami świadczonymi przez
gminę (por. art. 6o w dodawanym rozdziale 3a – por. art. 1 pkt 8 projektu). Nie jest także
jasne, jak ten podział usług w zakresie gospodarowania odpadami ma się do katalogu
obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne wskazanego w dalszych
przepisach projektu.


Nie jest jasne w szczególności, czy przyczyną ewentualnego wypowiedzenia
dotychczasowych umów regulujących odbiór odpadów przez właściciela nieruchomości
– posiadacza odpadów będzie wprowadzenie obowiązku uiszczania nowej daniny na
rzecz gminy niezależnie od tego, jaki zakres usług związanych z odbiorem odpadów
komunalnych dotychczasowa umowa już obejmuje.


Oznacza to, iż projektowana ustawa stwarza realne zagrożenie dla bytu tych
przedsiębiorców, którzy nie zdołają wygrać organizowanych przez gminy przetargów na
odbiór odpadów, a tym samym i zawrzeć z gminami odpowiednich umów, o ile ich
dotychczasowa działalność gospodarcza koncentrowała się na odbiorze odpadów
komunalnych.

2
Jedną z głównych intencji autorów projektu jest nałożenie na właścicieli
nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a także na właścicieli takich
nieruchomości, na których oni nie zamieszkują, ale prowadzona jest działalność, w
związku z którą powstają odpady komunalne, nowej daniny publicznej nazywanej
„opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi” (por. art. 1 pkt 8 projektu z nowym
rozdziałem 3a pt. „Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę”). Nie są przy
tym definiowane pojęcia obu ww. kategorii nieruchomości, co - samo w sobie - może
stwarzać wątpliwości co do kręgu podmiotów objętych obowiązkiem uiszczania
projektowanej daniny, a także obowiązkiem składania odpowiednich deklaracji, do
których będą miały zastosowanie przepisy zarówno Ordynacji podatkowej, jak i Kodeksu
karnego skarbowego.


Nie jest oczywiste, czy „w zamian” za tę nową daninę (por. wyraźnie art. 6o ust. 4
w dodawanym rozdziale 3a – por. art. 1 pkt 8 projektu) gmina będzie gwarantowała
właścicielom nieruchomości odbiór wszelkich odpadów komunalnych, w tym ścieków,
czy tylko odbiór odpadów mających cechy ciała stałego, skoro jednocześnie mowa jest o
obowiązku selekcji odpadów w sposób zgodny z regulaminem uchwalanym przez radę
gminy, w tym pod rygorem odmowy ich odbioru, a także powiadomienia gminy o takim
uchybieniu posiadacza odpadów (por. art. 9g w dodawanym rozdziale 4a – art. 1 pkt 14
projektu). Tylko pośrednio, w kontekście zmiany proponowanej w art. 1 pkt 7 projektu, w
którym nadaje się nowe brzmienie art. 6a ust. 1 zmienianej ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, można przyjmować, że „w zamian” za nową daninę nie
otrzyma się usługi w zakresie odbioru nieczystości ciekłych. Ewentualny odbiór takich
nieczystości przez gminę z mocy prawa wymagałby bowiem podjęcia odrębnej uchwały
przez radę gminy po uprzedniej akceptacji ze strony mieszkańców wyrażonej w formie
referendum gminnego. Powstaje zatem pytanie, czy nie chodziłoby w tym ostatnim
wypadku w istocie o przyzwolenie na ustanowienie przez radę gminy jeszcze jednej
daniny publicznej („opłata za odbiór nieczystości ciekłych”) w sposób wymagany przez
art. 7 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985
ze zm.) dla „samoopodatkowania się” mieszkańców na cele publiczne.


3
Należy przyjmować, że podmioty zobowiązane do uiszczania przedmiotowych
opłat (posiadacze odpadów) będą zwolnione od obowiązku zawierania dotychczas
niezbędnych umów o odbiór odpadów lub „podtrzymywania” dotychczasowych umów z
przedsiębiorcami trudniącymi się odbiorem odpadów komunalnych.

Projektowana
ustawa
ingerując w sferę dotychczas regulowaną umowami prawa
cywilnego nie stwarza jakichkolwiek gwarancji prawnych dla stron tych umów, w
sytuacji, gdy znaczna część owych umów stanie się w całości lub w części „zbędna” w
wyniku wprowadzenia nowej daniny publicznej.


Swoiste przeniesienie do sfery prawa publicznego kwestii odbioru odpadów
komunalnych uzasadnia pytanie o tryb, w którym będą rozpoznawane ewentualne
sprawy między posiadaczem odpadów komunalnych, gminą oraz przedsiębiorcą, który
wygrał przetarg na odbiór odpadów komunalnych z terenu danej gminy lub jej części,
np. z tłem w postaci sporu o to, czy posiadacz odpadów dokonał wymaganej selekcji
odpadów przed ich odbiorem, a w konsekwencji, czy mogło dojść do odmowy odbioru
odpadów przez przedsiębiorcę wybranego przez gminę, a niekiedy i do wywiezienia
odpadów na koszt gminy przez innego przedsiębiorcę - por. np. art. 6p zawarty w
dodawanym rozdziale 3a (art. 1 pkt 8 projektu).


Z projektowanej ustawy nie wynika wprost, czy właściciel nieruchomości
uiszczający na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami będzie miał, w
wypadku braku odbioru odpadów lub braku należytego odbioru odpadów przez gminę,
roszczenie o odbiór odpadów do gminy, czy do przedsiębiorcy wybranego przez gminę.
Właściwej odpowiedzi na to pytanie nie zawiera bynajmniej ww. art. 6p zawarty w
dodawanym rozdziale 3a (art. 1 pkt 8 projektu), który reguluje tylko jedną z możliwych
sytuacji związanych z brakiem odbioru odpadów przez gminę, a więc zazwyczaj przez
przedsiębiorcę wybranego przez gminę, czyniąc w istocie posiadacza odpadów nadal
odpowiedzialnym za ewentualne pozostawanie odpadów na jego nieruchomości; ma on
bowiem doprowadzić do usunięcia odpadów komunalnych z jego nieruchomości na
koszt gminy z zaangażowaniem podmiotu odbierającego odpady komunalne, wpisanego

4
do rejestru działalności regulowanej. Wskazywany art. 6p wydaje się zbyt lakoniczny i
narażający gminy na bliżej nieznane wydatki, nie regulując np. kiedy posiadacz
nieruchomości może uznać, że ma do czynienia z przypadkiem „gdy gmina nie realizuje
obowiązku odbioru odpadów komunalnych”, pomijając już nawet kwestię w jakim
zakresie, całkowicie, częściowo, w sferze usług podstawowych, czy dodatkowych. Nie
wiadomo również, czy posiadacz usuniętych przez innego przedsiębiorcę na koszt
gminy odpadów komunalnych będzie miał sam opłacić pozyskanego przez siebie
przedsiębiorcę, a następnie dochodzić od gminy zwrotu kosztów, czy też będzie mógł
liczyć na to, że przedsiębiorca odbierający za gminę odpady komunalne będzie mógł
sam rozliczać się z gminą.

W
projektowanej
ustawie powinno być wprost uregulowane, czy tego rodzaju
spory, potencjalnie z udziałem trzech podmiotów: posiadacza odpadów, przedsiębiorcy
odbierającego odpady w imieniu gminy lub za gminę, oraz samej gminy, będą podlegały
rozpoznaniu w trybie publiczno-prawnym, np. w formie decyzji administracyjnej, a więc i
ewentualnie przed sądami administracyjnymi, czy w trybie prywatno-prawnym, a więc
przed sądami powszechnymi.

Reasumując należy stwierdzić, że, wbrew zapewnieniom uzasadnienia projektu,
ewentualne przyjęcie danej ustawy może jednak stwarzać poważne wątpliwości w
praktyce w przedmiocie odpowiedzialności za skutki danej regulacji w sferze prawa
cywilnego, w tym związane z dochodzeniem odszkodowań związanych z
prawdopodobnym wypowiadaniem i rozwiązywaniem dotychczasowych umów służących
odbiorowi odpadów komunalnych, a więc i z nadzwyczajną utratą dochodów po stronie
przynajmniej części przedsiębiorców odbierających odpady komunalne.

Nie
wydaje
się, aby w danym wypadku mogły być użyteczne te przepisy kodeksu
cywilnego, które regulują kwestie odpowiedzialności za szkodę związaną z tzw. deliktem
legislacyjnym (art. 4171 k.c.) ze względu na realne ograniczenia, w tym podmiotowe, w
zakresie wszczęcia postępowania mogącego doprowadzić do stwierdzenia niezgodności

5