Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

Stanowisko Rządu
wobec obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty
oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 3374).

Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zawiera propozycje zmian
legislacyjnych, dotyczących przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia
13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U.
z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.). W uzasadnieniu do projektu podkreśla się,
że proponowane zmiany wynikają z zamiaru rozwoju i upowszechnienia wychowania
przedszkolnego w kraju oraz zwiększenia jego dostępności poprzez przejęcie przez
państwo kosztów prowadzenia przedszkoli publicznych.

Zmiany zaproponowane w obywatelskim projekcie ustawy o zmianie ustawy

o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
dotyczą:
1) w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty:
a) doprecyzowania, że w przedszkolach publicznych nie tylko nauczanie

i wychowanie, ale również opieka, są prowadzone bezpłatnie (art. 6 ust.1 pkt 1),
b) objęcia wychowaniem przedszkolnym dzieci w wieku od dwóch lat (art. 14 ust.1),
c) rozszerzenia zakresu zadań własnych gmin o obowiązek zapewnienia dzieciom od
drugiego roku życia warunków do korzystania z prawa do wychowania
przedszkolnego (art. 14 ust. 4),
d) rozszerzenia zakresu zadań oświatowych finansowanych w ramach części
oświatowej subwencji ogólnej o prowadzenie przedszkoli (art. 79 ust. 4).
Pozostałe zmiany są konsekwencją powyżej wskazanych rozwiązań;

2) w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego:
- objęcia finansowaniem w ramach części oświatowej subwencji ogólnej zadań
związanych z prowadzeniem przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego
(art. 28 ust. 5 i 6).

Jednocześnie, w projekcie zobowiązuje się ministra właściwego do spraw oświaty
i wychowania do dostosowania, w terminie do dnia 1 września 2011 r., przepisów
zawartych w aktach wykonawczych wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, art. 22
ust. 2 pkt 2 lit.a, art. 60 ust. 2 oraz art. 95a ustawy o systemie oświaty, do
obniżonego wieku dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W uzasadnieniu projektu obywatelskiego wskazuje się, że inne formy wychowania
przedszkolnego, wprowadzone do systemu oświaty w 2007 r., a funkcjonujące
w oparciu o środki unijne, są czasowym rozwiązaniem, gdyż pieniądze na ten cel są
zarezerwowane tylko do 2013 r. i nie jest wiadomo, jak długo będą działały po
zakończeniu powyższego okresu finansowania.
Projektodawcy dowodzą, że jedyną szansą na rozwój i upowszechnienie wychowania
przedszkolnego w Polsce oraz zwiększenie jego dostępności jest przejęcie przez
budżet państwa kosztów prowadzenia przedszkoli publicznych (subwencja z budżetu
państwa). Taki postulat wysuwają nie tylko środowiska oświatowe, ale także
przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego, dla których prowadzenie

1
przedszkoli jest zadaniem własnym. Liczba gmin otrzymujących subwencję
wyrównawczą dowodzi, że dochody samorządów pochodzące z podatków od osób
fizycznych i prawnych są niewystarczające do realizacji powyższego zadania.
Przejęcie finansowania wychowania przedszkolnego przez państwo pozwoli gminom
na stopniowe odbudowanie sieci przedszkoli. Autorzy projektu podkreślają,
że w większości krajów europejskich edukacja dzieci w wieku przedszkolnym jest
finansowana przez władze centralne.
Finansowanie zadań wychowania przedszkolnego przez budżet państwa jest, według
projektodawców, ważną kwestią w odniesieniu do dzieci ze środowisk
defaworyzowanych. W opinii projektodawców istnieje sprzeczność pomiędzy faktem,
że wczesna edukacja i właściwa opieka nad dziećmi przeciwdziała nierównościom
społecznym i niepowodzeniom szkolnym, a jednocześnie faktem partycypacji
rodziców w kosztach uczestnictwa dzieci w wychowaniu przedszkolnym.

Autorzy obywatelskiego projektu dowodzą również, że objęcie prawem do
wychowania przedszkolnego dzieci dwuletnich będzie korzystne zarówno dla nich,
jak i dla rodziców, a konsekwencji dla całego społeczeństwa. Pozwoli bowiem na
wcześniejsze skorzystanie z pozytywnych oddziaływań przedszkola i przyczyni się do
harmonijnego rozwoju zgodnego z wrodzonym potencjałem i możliwościami dziecka.
Obniżenie wieku do dwóch lat wymaga, w ocenie projektodawców, jedynie
przeszkolenia nauczycieli wychowania przedszkolnego w formie krótkich szkoleń lub
kursów.
Jednakże należy zauważyć, że projektodawcy w Ocenie Skutków Regulacji

w części dotyczącej wpływu regulacji na sektor finansów publicznych oraz źródeł
finansowania projektu, nie oszacowali ewentualnych kosztów finansowania
powyższych szkoleń oraz nie wskazali na żadne źródła ich ewentualnego
finansowania.

Rząd podziela w części stanowisko autorów projektu, dotyczące możliwości
obniżenia wieku dzieci w edukacji przedszkolnej, jednakże uważa za niezasadne
ustawowe objęcie wychowaniem przedszkolnym wszystkich dzieci, które kończą
dwa lata. Należy zauważyć, iż faktycznie często dzieci dwuletnie osiągają poziom
rozwoju emocjonalnego i społecznego, który pozwala im na wspólne uczestnictwo
z innymi dziećmi w zajęciach przedszkolnych, a tym samym na realizację podstawy
programowej wychowania przedszkolnego. Zdarza się, iż dzieci dwuletnie są często
bardziej samodzielne niż trzylatki, a nawet czterolatki. Właściwie reagują na rozłąkę
z najbliższymi, potrafią nawiązywać pożądane relacje społeczne zarówno

z dorosłymi, jak i rówieśnikami.
Jednak równocześnie bardzo ważne jest danie prawa dzieciom, w tym przypadku
dwuletnim, do własnego tempa rozwoju determinowanego indywidualnymi
predyspozycjami, dlatego nie jest zasadne ustawowe objęcie wychowaniem
przedszkolnym wszystkich dzieci, które kończą dwa lata. Należy również mieć na
uwadze, iż obecnie nie wszystkie przedszkola, oddziały przedszkolne w szkole
podstawowej, punkty przedszkolne, czy zespoły wychowania przedszkolnego, są
w stanie zapewnić wystarczającą opiekę dzieciom dwuletnim. Wobec powyższego,
w ocenie Rządu należałoby umożliwić jedynie w uzasadnionych przypadkach,
objęcie wychowaniem przedszkolnym dziecka, które ukończyło dwa lata.

Należy jednocześnie mieć na uwadze, że obecnie w Sejmie trwają prace nad
rządowym projektem ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (druk nr 3377).

2
Celem projektowanej regulacji jest stworzenie warunków dla rozwoju zróżnicowanych
form opieki nad małymi dziećmi i poprawa standardów funkcjonowania placówek
opieki nad dziećmi do lat 3, co zagwarantuje dostęp do tej opieki znacznie większej
liczbie rodzin, podnosząc jednocześnie jakość oferowanych usług. W projektowanej
ustawie tworzy się następujące formy opieki nad dziećmi:
- żłobki, tworzone i prowadzone przez gminy (w formie gminnych jednostek
budżetowych), osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej, w tym organizacje pozarządowe,
- kluby dziecięce, tworzone i prowadzone jak w przypadku żłobków, ale dla mniejszej
ilości dzieci,
- dziennego opiekuna, czyli opiekę prowadzoną przez osobę fizyczną w jej domu lub
mieszkaniu,
- nianię - formę opieki sprawowaną w miejscu zamieszkania dziecka przez osobę
zatrudnioną w tym celu przez rodziców na podstawie umowy o świadczenie usług.
Rozwiązania ustawy są skierowane m. in. do gmin, które będą tworzyły,
kontrolowały i wspierały, a także przekształcały placówki opieki nad dziećmi oraz
zawierały umowy z osobami fizycznymi, chcącymi sprawować opiekę w formie
opiekunki albo opiekuna dziennego. Gminy będą również prowadziły rejestr żłobków
i klubów dziecięcych oraz wykaz dziennych opiekunów.
Należy zauważyć, że kompleksowa opieka nad dzieckiem od dwudziestego tygodnia
życia do lat trzech sprawowana będzie przez żłobki, dziennego opiekuna i nianię,
natomiast w klubie dziecięcym będzie sprawowana nad dziećmi w wieku od 1 roku
życia.

Rząd podziela stanowisko projektodawców dotyczące całościowego traktowania
rozwoju dziecka od zera do lat pięciu. Przygotowane przez Rząd rozwiązania
uwzględniają poziom rozwoju małego dziecka. Dziecko, które szybciej się rozwija,
będzie mogło wcześniej rozpocząć edukację przedszkolną, zaś takie, które mimo
osiągnięcia wieku uprawniającego do uczestniczenia w wychowaniu przedszkolnym,
miałoby trudności w funkcjonowaniu w grupie, a tym samym w uczestniczeniu w
realizacji programu wychowania przedszkolnego, mogłyby korzystać z placówek
należących do kompetencji Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Zadania jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie oświaty oraz ich
kompetencje w tym zakresie określa ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty. W myśl przepisów tej ustawy do zadań jednostek samorządu terytorialnego
należy m.in. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół oraz placówek.
Przekazując gminom z dniem 1 stycznia 1992 r. zadanie zakładania i prowadzenia
m.in. publicznych przedszkoli, ustawodawca określił jednocześnie, że jest to
obowiązkowe zadanie własne gmin (art. 105 ustawy o systemie oświaty).
Równocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), do zadań
własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie
edukacji publicznej, a taką potrzebą jest m.in. organizacja wychowania
przedszkolnego dla dzieci w wieku 3-6 lat.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, samorząd terytorialny
uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw
istotną część zadań publicznych samorząd terytorialny wykonuje w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność. Do istoty samorządu terytorialnego należy zasada
samodzielności wykonywania zadań publicznych. Zasada ta została wyrażona

3
w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten ustanawia jednocześnie gwarancje ochrony
tej zasady, poddając samodzielność jednostek samorządu terytorialnego ochronie
sądowej. Jednym z istotnych elementów samodzielności jednostek samorządu
terytorialnego jest samodzielność finansowa, tzn. prawo samodzielnego prowadzenia
gospodarki finansowej - pobierania dochodów określonych w ustawach (władztwo
dochodowe) oraz dysponowania nimi - w granicach określonych przez ustawy – dla
realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe). Samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego wymaga zapewnienia im dochodów
umożliwiających realizację zadań publicznych przypisanych tym jednostkom.
Odpowiednie gwarancje w tym zakresie zostały ustanowione w art. 167 Konstytucji
RP.
Dochodami jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji
RP, są: dochody własne, subwencje ogólne (w tym część oświatowa tej subwencji)
oraz dotacje celowe z budżetu państwa.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego
są m.in. udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz
z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT).
Ponadto dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być:
- środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi,
- środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,
- inne środki określone w odrębnych przepisach.
Stosownie do art. 27 i art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego, sposób ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej jest
określony w ustawie i nie ma związku z ponoszonymi wydatkami w jednostkach
samorządu terytorialnego, a kwota subwencji określana jest corocznie w ustawie
budżetowej. Podziału części oświatowej subwencji ogólnej między gminy, powiaty
i województwa samorządowe, po odliczeniu rezerwy, dokonuje się według kryteriów
ustalonych przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania, w rozporządzeniu w
sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek
samorządu terytorialnego. W myśl art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego zadania związane z prowadzeniem przedszkoli
ogólnodostępnych (łącznie z oddziałami przedszkolnymi w szkołach podstawowych),
oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz
innych form wychowania przedszkolnego nie są uwzględniane przy podziale części
oświatowej subwencji ogólnej. Zadania te są finansowane z dochodów własnych
gmin, w tym przede wszystkim z udziałów gmin we wpływach z podatku
dochodowego od osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowego od osób prawnych
(CIT). Indywidualne rozstrzygnięcia podejmowane przez organy samorządowe,
determinujące łączny skutek finansowy zadań oświatowych, w istotny sposób
różnicują te skutki w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego,
sprawiając, iż w części jednostek część oświatowa subwencji ogólnej jest równa
wydatkom, w innych jest mniejsza, a w jeszcze innych wystarcza także na inne
wydatki niż wydatki na zadania oświatowe.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, z którego wynikałoby, iż
budżet państwa gwarantuje w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środki na
pokrycie wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek
samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty środki
niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 tego artykułu,

4
w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek,
zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Również art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U.
z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.) określa, że środki niezbędne na średnie
wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w ust. 3, wraz z pochodnymi od
wynagrodzeń, środki na odpis, o którym mowa w art. 53 ust. 1, oraz środki na
dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem
doradztwa metodycznego, o których mowa w art. 70a ust. 1, zagwarantowane są
przez państwo w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby w przypadku finansowania zadań
własnych samorządu o charakterze obligatoryjnym istniał obowiązek zapewnienia
w ramach subwencji oświatowej środków w pełni pokrywających ich wykonanie.
Zasadą jest bowiem wykonywanie zadań własnych w oparciu o dochody jednostki
samorządu terytorialnego. Subwencja ogólna jest formą uzupełniania dochodów
jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 7
ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego o przeznaczeniu
środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego.
Zawarta w obywatelskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego propozycja dodania ust. 4
w art. 79 ustawy o systemie oświaty oznacza, że powstałaby konieczność
zagwarantowania środków finansowych na prowadzenie przedszkoli, szkół
i placówek publicznych, w tym na wynagrodzenia zatrudnionych tam pracowników, w
ramach części oświatowej subwencji ogólnej.
W warunkach roku 2010 przepis ten spowodowałby skutki finansowe dla budżetu
państwa szacowane na podstawie planowanych w roku bieżącym wydatków
jednostek samorządu terytorialnego na zadania oświatowe w kwocie ok. 20 mld zł
rocznie.

Należy przypomnieć, że wraz z przekazaniem gminom zadania prowadzenia
przedszkoli zostały odpowiednio ukształtowane ich dochody. Środki na prowadzenie
przedszkoli ogólnodostępnych zostały zapewnione gminom w ich dochodach
własnych. Ewentualna zmiana sposobu finansowania przeszkoli musiałaby wiązać
się ze stosownym zwiększeniem kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla
jednostek samorządu terytorialnego. Z analizy sprawozdań z wykonania budżetów
jednostek samorządu terytorialnego wynika, że w roku ubiegłym jednostki samorządu
terytorialnego poniosły wydatki bieżące (pomniejszone o dochody pochodzące ze
wypływów z usług oraz z różnych opłat wnoszonych przez rodziców i dotacji)
związane z prowadzeniem placówek wychowania przedszkolnego w łącznej
wysokości 5 269 971 tys. zł, z tego:
- w rozdz. 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”- 662 369 tys. zł,
- w rozdz. 80104 „Przedszkola” - 4 607 602 tys. zł.
W uzasadnieniu do obywatelskiego projektu ustawy przyjęto do wyliczeń niewłaściwą
wysokość finansowego standardu A „4361,06 zł”, podczas gdy w roku 2010 wynosi
on „4364,39 zł”, co skutkuje zaniżeniem kwoty skutków finansowych projektowanej
regulacji.
W roku 2009 wydatki bieżące poniesione z budżetów jednostek samorządu
terytorialnego, przypadające na wychowanka korzystającego z edukacji
przedszkolnej, wyniosły średnio w kraju 5 580 zł (5 269 971 tys. zł na 944 498
wychowanków). Szacuje się, że w roku 2010 wydatki bieżące przypadające na

5