Rządowy projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym

Krajowe regulacje prawne w zakresie publicznego transportu zbiorowego

W
obowiązujących w Polsce przepisach transport publiczny jest regulowany przez
następujące ustawy: ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U.
z 2006 r. Nr 123, poz. 857, z pó n. zm.), ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie
drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z pó n. zm.), ustawa z dnia 28 marca 2003 r.
o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z pó n. zm.), ustawa z dnia
15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z pó n. zm.),
ustawa z dnia 18 września 2001 r. – Kodeks morski (Dz. U. z 2009 r. Nr 217, poz. 1689).
Każda z tych ustaw we właściwym dla siebie zakresie reguluje kwestie wykonywania tzw.
regularnych przewozów osób, odpowiednio w transporcie drogowym, kolejowym, morskim,
żegludze śródlądowej.
W
obowiązującym stanie prawnym samorządy województw nie mają możliwości
aktywnego oddziaływania na układ sieci komunikacyjnych, integrację systemów
transportowych i na jakość usług przewozowych. System ten jest mało efektywny i nie
odpowiada oczekiwaniom społeczeństwa.
Konieczność przygotowania nowej regulacji dotyczącej publicznego transportu
zbiorowego nie budzi wątpliwości, co stwierdza wyra nie Rada Legislacyjna w swojej opinii
na temat omawianego projektu, w której ponadto pozytywnie rekomenduje projektowany akt.



Szczegółowe rozwiązania prawne w projekcie ustawy

1. Tytuł projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz przepisy ogólne
Tytuł projektu ustawy wskazuje, że ustawa reguluje publiczny transport zbiorowy.
Objęcie regulacjami projektu ustawy publicznego transportu zbiorowego miało na celu
stworzenie kompleksowego aktu prawnego obejmującego ogólnodostępny, powszechny,
regularny przewóz osób, z pominięciem przewozów niepublicznych, takich jak przewozy
zakładów pracy, turystyczne czy wykonywane taksówkami.
Z uwagi na to, że projekt ustawy reguluje kilka gałęzi transportu, w słowniczku pojęć
(art. 4 projektu) wprowadzono kilka ogólnych definicji, mających znaczenie dla zakresu
projektowanej regulacji. Należy do nich zaliczyć w szczególności definicję: dworca,
przystanku komunikacyjnego czy przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

6
Kilka definicji odnosi się natomiast do pojęć, które z uwagi na swoją specyfikę
musiały zostać zdefiniowane w omawianym projekcie bąd dotychczas w ogóle nie
funkcjonowały w polskim systemie prawnym. I tak:
– operator publicznego transportu zbiorowego oraz przewo nik – zestawienie obydwu tych
definicji pozwala na sformułowanie konkluzji, że zarówno operator, jak i przewo nik są
podmiotami uprawnionymi do świadczenia usług w zakresie przewozu osób, po spełnieniu
określonych w przepisach wymagań. Różnica polega na tym, że operator wykonuje przewozy
o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie
publicznego transportu zbiorowego, a w przypadku samorządowego zakładu budżetowego –
na podstawie aktu wewnętrznego określającego warunki wykonywania usług przewozowych,
natomiast przewo nik wykonuje przewozy „komercyjne” niebędące przewozami
o charakterze użyteczności publicznej na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu.
Jednak należy podkreślić, że operator jest również „przewo nikiem”, w rozumieniu
odrębnych przepisów, w tym ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe oraz
ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami
publicznego transportu zbiorowego. Rozróżnienie tych dwóch podmiotów zostało
wprowadzone wyłącznie na potrzeby projektowanej ustawy,
– rekompensata – pomimo definicji „rekompensaty” istniejącej w rozporządzeniu (WE)
nr 1370/2007, postanowiono wprowadzić definicję tego pojęcia wyłącznie na potrzeby
projektowanej ustawy. Zabieg ten ma charakter czysto porządkowy, mający na celu rozwianie
wszelkich wątpliwości interpretacyjnych związanych z rozumieniem tego pojęcia,
– strefa transgraniczna – przewozy, które odbywają się z przekroczeniem granicy
Rzeczypospolitej Polskiej są co do zasady przewozami międzynarodowymi i odbywają się na
podstawie istniejących już przepisów. Wprowadzenie definicji „strefy transgranicznej”
uzasadnione jest jednak tym, że projekt ustawy kompleksowo reguluje przewozy
o charakterze użyteczności publicznej, które również mogą być realizowane na obszarach
położonych przy granicy RP. Dlatego też na potrzeby projektowanego aktu wprowadzono
omawiane pojęcie i wyznaczono organy, które będą właściwe do organizowania publicznego
transportu zbiorowego właśnie w strefie transgranicznej.
Należy zauważyć, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009 r. ustawa o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 r.,
przewiduje możliwość wykonywania zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego
m.in. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, przez samorządowe zakłady budżetowe.

7
W związku z powyższym, projekt ustawy przewiduje również regulacje odnoszące się do
wykonywania regularnego przewozu osób przez te zakłady. Dlatego też w definicji operatora
publicznego transportu zbiorowego wskazano, że jest nim również samorządowy zakład
budżetowy. Natomiast w art. 4 w ust. 2 w pkt 4 projektu przewidziano, że ilekroć w ustawie
jest mowa o umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego
należy przez to rozumieć również akt wewnętrzny określający warunki wykonywania usług
w zakresie publicznego transportu przez samorządowy zakład budżetowy, ponieważ zasady
wykonywania tych usług przez operatora będącego takim zakładem będą tożsame z tymi, na
podstawie których będzie realizował przewozy operator będący przedsiębiorcą.
Ponadto dnia 4 grudnia 2010 r. upływa termin implementacji dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady (WE) nr 2009/33 z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania
ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego, która zawiera
również regulacje odnoszące się do środków transportu drogowego, którymi będzie
wykonywany publiczny transport zbiorowy. W związku z tym, projekt ustawy o publicznym
transporcie zbiorowym uzupełniono o odpowiednie regulacje, w tym o zmianę ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, w której proponuje się wydanie przez
Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia wdrażającego ww. dyrektywę. Odpowiednie
przepisy wprowadzono w projektowanych art. 23 ust. 3 pkt 18, art. 41 ust. 1 pkt 11 oraz w art.
70. Poniżej przedstawiono tabelę wskazującą, jakie przepisy ww. dyrektywy są wdrażane
poszczególnymi przepisami projektu ustawy:

TYTUŁ PROJEKTU:
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym
TYTUŁ WDRA ANEGO AKTU
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2009/33 z dnia 23 kwietnia
PRAWNEGO / WDRA ANYCH AKTÓW 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych
PRAWNYCH:
pojazdów transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 120 z 15.05.2009, str. 5)
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
---------
PRZEPISY UNII EUROPEJSKIEJ
Jedn.
Treść przepisu UE
Konie
Jedn.
Treść przepisu projektu
Uzasadnienie
red.
czność
red.
uwzględnienia w
wdroż
projekcie przepisów
enia
wykraczających

poza minimalne
T / N
wymogi prawa UE
Art. 1
Niniejsza dyrektywa nakłada na T

Nie wykracza poza

instytucje zamawiające, podmioty


minimalne wymogi
zamawiające oraz niektórych


prawa UE
operatorów obowiązek uwzględniania



przy zakupie pojazdów transportu

„Art. 23. 3. W umowie, o której
drogowego czynnika energetycznego, i

mowa w ust. 1, określa się, w

8
oddziaływania na środowisko podczas

szczególności:
całego cyklu użytkowania pojazdu, w

18) warunki zakupu przez operatora
tym zużycia energii oraz emisji CO
ś
2 i

rodków transportu drogowego
niektórych zanieczyszczeń, w celu
Art. 23
niezbędnych do realizacji usług w
promowania i pobudzania rynku
ust. 3
zakresie publicznego transportu
ekologicznie czystych i
pkt 18
zbiorowego;”
energooszczędnych pojazdów oraz


zwiększania udziału sektora
oraz
„Art. 41. 1. Funkcjonowanie
transportowego w polityce Wspólnoty

publicznego transportu zbiorowego
dotyczącej
środowiska, klimatu i
art. 41
odbywa się zgodnie z następującymi
energii.
ust. 1
zasadami:
Art. 3 Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie
T
pkt 11
11) w przypadku gdy wartość
Nie wykracza poza
lit. b
do zamówień na zakup pojazdów
zamówienia publicznego
minimalne wymogi
transportu drogowego przez:
albo przedmiotu umowy o
prawa UE
b)
podmioty
gospodarcze,
na
świadczenie usług w zakresie
wywiązanie się ze zobowiązań
publicznego transportu
dotyczących usług publicznych w
zbiorowego przekracza
ramach umowy o świadczenie usług
wyrażoną w złotych
publicznych w rozumieniu
równowartość kwoty 14 000
rozporządzenia (WE) nr 1370/2007
euro, przy zakupie środków
Parlamentu Europejskiego i Rady z
transportu drogowego operator
dnia 23 pa dziernika 2007 r.
powinien uwzględniać czynnik
dotyczącego usług publicznych w
energetyczny i oddziaływania
zakresie kolejowego i drogowego
na środowisko podczas całego
transportu pasażerskiego ponad
cyklu użytkowania środków
wartość progową określoną przez
transportu;”
państwa członkowskie, nieprze-

kraczającą wartości progowych

określonych w dyrektywach
2004/17/WE i 2004/18/WE.
Art. 5 Państwa członkowskie zapewniają, od
T Art.
86
„Art. 86. Ustawa wchodzi w życie
Nie wykracza poza
ust. 1 dnia 4 grudnia 2010 r., że wszystkie
pkt 1
po upływie 3 miesięcy od dnia
minimalne wymogi
instytucje zamawiające, podmioty
ogłoszenia, z wyjątkiem:
prawa UE
zamawiające i operatorzy, o których
1) art. 23 ust. 3 pkt 18, art. 41
mowa w art. 3, uwzględniali przy
ust. 1 pkt 11 oraz art. 70,
zakupie pojazdów transportu drogowego
które wchodzą w życie z
czynniki energetyczny i oddziaływania
dniem 4 grudnia 2010 r.;”
na
środowisko podczas cyklu
użytkowania pojazdu określone w ust. 2

i stosowały co najmniej jedną z
możliwości określonych w ust. 3.

2. Organizator publicznego transportu zbiorowego
W projektowanym art. 5 wskazano, że publiczny transport zbiorowy odbywa się na
zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007,
zgodnie z zasadami zawartymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego
rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Pojęciem konkurencji regulowanej posługuje się
w preambule rozporządzenie (WE) nr 1370/2007. Odwołując się do wspomnianej powyżej
Białej Księgi z 12 września 2001 r. wskazane zostało, że do głównych celów w niej
określonych należy zapewnienie bezpiecznych, sprawnych i charakteryzujących się wysoką
jakością usług transportu pasażerskiego przez uregulowanie kwestii konkurencji w sposób

9
zapewniający również przejrzystość i efektywność usług publicznych w zakresie transportu
pasażerskiego. Wskazano ponadto, że wprowadzenie regulowanej konkurencji pomiędzy
podmiotami świadczącymi usługi pozwala na zwiększenie atrakcyjności i innowacyjności
usług oraz na obniżenie ich cen, co nie musi utrudniać podmiotom świadczącym usługi
publiczne realizowania szczególnych zadań, które zostały im powierzone.
Przepis art. 7 projektowanej ustawy wskazuje właściwych, ze względu na zasięg
przewozów, organizatorów publicznego transportu zbiorowego. W wykazie tym
uwzględniono również związki międzygminne, związki powiatów oraz porozumienia, które
mogą być zawierane pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego.
Ponadto w ust. 2 tego przepisu wskazano właściwego organizatora publicznego transportu
zbiorowego w odniesieniu do przewozów realizowanych w strefie transgranicznej.
Projektowany art. 7 ust. 3 mówi natomiast, jaki podmiot wykonuje zadania organizatorów
wskazanych w ust. 1.
Do podstawowych zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego należy
planowanie rozwoju transportu, organizowanie sieci komunikacyjnej i zarządzanie siecią
komunikacyjną (art. 8 projektu).

3. Plan transportowy
Zasadniczą cechą planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu
zbiorowego, zwanego dalej „planem transportowym”, jest to, że obligatoryjnie muszą być
ujęte w nim linie komunikacyjne, na których będą wykonywane przewozy o charakterze
użyteczności publicznej.
W projektowanym art. 9 ustawy wskazani zostali organizatorzy, na których – w celu
zorganizowania publicznego transportu zbiorowego – ustawa nakłada obowiązek
opracowania planu transportowego (ust. 1) oraz tych, którzy mogą opracować taki plan,
w przypadku podjęcia się organizacji publicznego transportu zbiorowego (ust. 2).
Wprowadzając taki podział kierowano się w szczególności:
1) względami efektywności wykonywania publicznego transportu zbiorowego;
2) specyfiką określonych rodzajów transportu;
3) zasięgiem terytorialnym, na którym mają być świadczone usługi w zakresie
publicznego transportu zbiorowego;
4) liczbą mieszkańców danego obszaru;

10