Rządowy projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym

U Z A S A D N I E N I E


Cel i potrzeba wydania projektowanej ustawy

Projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wychodzi naprzeciw potrzebom
i oczekiwaniom społecznym w zakresie transportu zbiorowego i jednocześnie ma na celu
zasadniczą zmianę dotychczasowego sposobu funkcjonowania i organizowania przewozów
w

transporcie publicznym. Ta zasadnicza zmiana w dotychczasowym sposobie
funkcjonowania transportu publicznego polega przede wszystkim na wprowadzeniu
regularnego przewozu osób wykonywanego w ramach publicznego transportu zbiorowego,
którego zorganizowanie będzie leżało w gestii organizatora oraz na zasadach rynkowych.
W tym zakresie do najważniejszych zmian należy:
a) wprowadzenie „organizatora publicznego transportu zbiorowego”, zwanego dalej
„organizatorem”, czyli właściwej jednostki samorządu terytorialnego albo ministra
właściwego do spraw transportu, który będzie odpowiedzialny za organizowanie
i funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na obszarze swojej
właściwości. Z uwagi na różnorodne uwarunkowania lokalne lub regionalne mające
wpływ na funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego, organizatorzy powinni
posiadać odpowiednie kompetencje do organizowania rynku transportu publicznego
oraz do zarządzania usługami przewozowymi. Projekt ustawy o publicznym
transporcie zbiorowym wyznacza organizatorów m.in. dla transportu miejskiego
(z uwzględnieniem specyfiki obszarów metropolitalnych) i regionalnego
tj. wojewódzkiego i międzywojewódzkiego,
b) wprowadzenie „operatora publicznego transportu zbiorowego”, zwanego dalej
„operatorem”, czyli samorządowego zakładu budżetowego oraz przedsiębiorcy
uprawnionego do wykonywania niezbędnych i koniecznych z punktu widzenia
ogólnego interesu społecznego usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego
na podstawie zawartej z organizatorem umowy o świadczenie takich usług, i wyra ne
rozróżnienie świadczonych przez nich usług, od tych świadczonych przez
przewo nika, czyli przedsiębiorcy, który – na podstawie potwierdzenia zgłoszenia
przewozu – wykonuje przewozy „komercyjne” niebędące przewozami o charakterze
użyteczności publicznej i nie otrzymuje dofinansowania do tych przewozów,
c) wprowadzenie „planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego”,
zwanego dalej „planem transportowym”, jako podstawy organizowania przewozów
wykonywanych przez operatora, a zatem uwzględniających w szczególności potrzeby
lokalnej społeczności.
Transport publiczny nabiera coraz większego znaczenia jako czynnik równowagi
funkcjonowania różnych środków przewozowych. Wzmożony ruch na drogach i ulicach
centrów miast powoduje zatory mające niepożądane skutki takie, jak: wydłużanie czasu
podróży, zanieczyszczanie powietrza, wzrost liczby wypadków drogowych, zmiany klimatu.
Zadaniem państwa powinno być zastosowanie wszelkich rozwiązań, które mogłyby
przeciwdziałać zwiększającemu się zatłoczeniu dróg. Jednym z rozwiązań jest zapewnienie
dostępnego dla każdego podróżnego transportu publicznego, będącego realną konkurencją dla
motoryzacji indywidualnej.
Potrzeba wydania projektowanej ustawy wynika ponadto ze zwiększającej się wciąż
liczby prywatnych przedsiębiorców, którzy świadczą usługi przewozowe. Istotne znaczenie,
w przypadku przewozów autobusowych, ma również prywatyzacja przedsiębiorstw PKS,
które zaczęły funkcjonować komercyjnie, więc zainteresowane są świadczeniem usług na
liniach, które są dochodowe, rezygnując z tych, które okazują się nierentowne. Podobnie
sytuacja kształtuje się w przypadku zbiorowego transportu kolejowego i Grupy PKP, która
jako przedsiębiorca działający na zasadach rynkowych, zaczęła rezygnować ze świadczenia
usług na liniach, które nie przynosiły żadnego zysku. A zatem z uwagi na to, że wiele usług
transportowych koniecznych ze społecznego punktu widzenia nie jest w stanie działać na
zasadach rynkowych, niezbędne jest wprowadzenie instrumentów, za pomocą których
właściwe władze będą miały możliwość korzystania z pewnych instrumentów, aby
interweniować w celu zapewnienia świadczenia tych usług, w tym: decydowanie o układzie
linii komunikacyjnych czy zapewnienie dofinansowania usług nierentownych.
Podstawowymi miernikami oceny konkurencyjności transportu publicznego są: czas
podróży, koszt przejazdu i jakość usługi przewozowej. Czas podróży można regulować m.in.
przez odpowiednią organizację ruchu preferującą pojazdy wykonujące przewóz o charakterze
użyteczności publicznej, a także przez integrację różnych systemów transportu.
Konkurencyjne koszty przejazdu można osiągnąć przez stosowanie odpowiednich cen i taryf
usług przewozowych, a koszty eksploatacyjne współfinansować środkami publicznymi.
Odpowiadający potrzebom i oczekiwaniom podróżnych komfort podróżowania można

2
zapewnić przez nowoczesne pojazdy, łatwy dostęp do infrastruktury transportowej oraz
przyjazne systemy informacji.
Projekt ustawy określa zasady organizacji rynków transportu publicznego, zarządzania
usługami przewozowymi na tych rynkach, a także kwestie związane z finansowaniem
transportu publicznego w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

Transport publiczny – kierunki nowych regulacji prawnych

Transport jest jednym z najbardziej uwspólnotowionych sektorów gospodarki.
Kierunkiem rozwoju transportu jest rozwój zrównoważony. Rozwój został przyjęty jako
nadrzędny cel polityki transportowej.
Kwestia polityki transportowej została omówiona w Komunikacie Komisji dla Rady
i

Parlamentu Europejskiego w sprawie przeglądu strategii zrównoważonego rozwoju
– Platforma Działania z 31 marca 2006 r. – w którym wskazano przede wszystkim na
konieczność ograniczenia potrzeb w zakresie transportu. W „ograniczeniu transportu”,
w szczególności osobistego, Komisja dostrzega szansę na uczynienie transportu bardziej
„zrównoważonym”. Wskazano też na konieczność wspierania środków transportu
alternatywnych w stosunku do transportu drogowego. Istotną część komunikatu stanowi
wskazanie celów operacyjnych w zakresie zrównoważonego rozwoju transportu, w tym
w

polityce transportowej, do których przede wszystkim należy zmniejszenie emisji
dwutlenku węgla i hałasu. W Białej Księdze z 12 września 2001 r. „Polityka Transportowa do
roku 2010: czas na decyzje”, poświęcono dużo miejsca zagadnieniu zrównoważonego
transportu. Przede wszystkim wskazano na konieczność zmiany struktury transportu przez
wzmocnienie transportu kolejowego uważanego za bardziej sprzyjający ochronie środowiska
oraz korzystniejszy ze względów społecznych (mniejsza wypadkowość). Duży nacisk
położono na likwidację zatłoczenia na drogach, co stanowi wyraz dbałości zarówno
o środowisko naturalne, jak i o zdrowie publiczne. Przepisy Unii Europejskiej choć nie
odnoszą się bezpośrednio do zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w odniesieniu
do żeglugi śródlądowej, to jednak wskazują, że transport ten powinien być promowany.

Narastające problemy związane z funkcjonowaniem lokalnych (miejskich)
i regionalnych systemów transportu stanowią przesłankę dla stałego poszukiwania lepszych
i bardziej efektywnych rozwiązań prawnych dotyczących kompleksowego systemu
organizacji i regulacji rynku usług transportu publicznego. Z doświadczeń większości krajów

3
europejskich wynika, że tylko aktywna, konsekwentna i silnie motywowana polityka pozwala
na rozwiązanie podstawowych problemów transportowych.
W roku 2007 zakończono prace nad rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 Parlamentu
Europejskiego i Rady dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego
transportu pasażerskiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG)
nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007, str. 1), zwanym dalej „rozporządzeniem (WE)
nr 1370/2007”, które zostało przyjęte dnia 23 pa dziernika 2007 r. Rozporządzenie (WE)
nr 1370/2007 nie określa celów usług transportu publicznego i sposobu ich realizacji oraz roli
władz w określaniu zakresu i jakości tych usług. Nie ustanawia też instytucjonalnych struktur
zarządzania transportem publicznym oraz nie narzuca jednolitego europejskiego mechanizmu,
który miałby być stosowany we wszystkich państwach członkowskich. Ten zakres spraw
został pozostawiony do rozstrzygnięcia państwom członkowskim. Rozporządzenie (WE)
nr 1370/2007 zawiera natomiast zbiór instrumentów, które będą mogły być stosowane przez
władze krajowe w ramach prawa europejskiego w celu realizacji wybranych przez te władze
systemów funkcjonowania transportu publicznego. Projekt ustawy jest uszczegółowieniem
regulacji zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 i wraz z nim ma stanowić ramy
prawne dla wykonywania usług w transporcie publicznym w Polsce.
Postanowiono o rozszerzeniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 o transport
morski oraz usługi publiczne świadczone żeglugą śródlądową w przewozach pasażerskich,
obejmując te przewozy projektem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Taka
możliwość wynika z art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Włączenie transportu
morskiego i żeglugi śródlądowej do publicznego transportu zbiorowego, będzie stanowiło
element realizacji przez Polskę zadań wynikających z dokumentu UE „Program na Rzecz
Rozwoju eglugi ródlądowej i Dróg Wodnych w Europie – NAIADES” COM (2006)6.
Transport osób po drogach śródlądowych oraz morskich wodach wewnętrznych i po morzu
terytorialnym powinien odgrywać dużą rolę w procesie zrównoważonego transportu, z uwagi
na fakt, że jest jedną z najtańszych, a jednocześnie najbardziej przyjaznych dla środowiska
gałęzi ze względu między innymi na:
– relatywnie małe zużycie energii,
– niską emisję zanieczyszczeń powietrza,
– relatywnie niewielkie zanieczyszczenie wód,
– niskie koszty zewnętrzne.

4
„Transport wodny” powinien mieć udział szczególnie w komunikacji miejskiej, ponieważ
„drogi wodne” przebiegają przez najbardziej zatłoczone rejony miast, ich centra, co stwarza
możliwości ich wykorzystania do przewozów komunikacyjnych w wybranych miejscach.
Kolejną sferą zastosowania „transportu wodnego” w przewozach pasażerskich są
przewozy regionalne. Tego typu transport może być realizowany jedynie w niektórych
relacjach, stwarzających ku temu korzystne warunki. Istnieją w Polsce miejsca, w których
„droga wodna” może rozwiązać problemy komunikacyjne. Warunkiem rozwoju jest
potraktowanie tych przewozów analogicznie do tych realizowanych innymi gałęziami
transportu, aby zapewnić im konkurencyjność cenową ze względu na mniejsze koszty
zewnętrzne.
Regulacje omawianego projektu obejmują również przewóz osób w transporcie innym
szynowym, linowym oraz linowo-terenowym. Ten rodzaj transportu nie jest aktualnie
wystarczająco uregulowany przepisami prawa funkcjonującymi w polskim systemie
prawnym, natomiast ma swój udział w zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności w zakresie
publicznego transportu zbiorowego.
Duże znaczenie dla uporządkowania wspólnych regulacji dla różnych rodzajów
transportu ma zaproponowana w projekcie ustawy definicja komunikacji miejskiej. Celem
projektu ustawy jest kompleksowe określenie zasad wykonywania publicznego transportu
zbiorowego w ramach komunikacji miejskiej, a także wskazanie, że komunikację miejską
stanowić może każdy rodzaj transportu, wykonywany różnymi środkami transportu takimi,
jak: autobus, trolejbus, pociąg, tramwaj, szynobus, itp., na określonym obszarze.
W obowiązującym systemie prawnym definicja komunikacji miejskiej występuje tylko
w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (na potrzeby transportu
drogowego). Wykonywanie transportu publicznego w ramach komunikacji miejskiej
uzależnione jest od obszaru wyznaczonego administracyjnie (np. obszar gminy, powiatu) albo
przez współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego (porozumienia, związki).


Projekt ustawy stwarza warunki dla integracji publicznego transportu zbiorowego
w sferze organizacyjnej, np. przez promocję zintegrowanych systemów taryfowo-biletowych
czy zintegrowanych węzłów przesiadkowych.
5