Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2010

II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU PUBLICZNEGO
Finansowanie potrzeb pożyczkowych państwa powoduje konieczność zaciągania długu
publicznego i ponoszenia kosztów jego obsługi. Zarządzanie długiem polega na kształtowaniu
jego struktury tak, by z istnieniem długu publicznego wiązały się jak najmniejsze koszty w
długim horyzoncie czasowym przy akceptowalnym poziomie ryzyka.
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono zachodzące w ostatnich latach zmiany
w wielkości długu publicznego oraz kosztów obsługi i struktury długu SP, jak również wielkości
długu potencjalnego wynikającego z udzielanych gwarancji i poręczeń.
II.1. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
Zmiany wielkości długu publicznego w latach 2001-09 wynikały głównie ze zmian długu SP.
Wzrost w ujęciu nominalnym był wypadkową stosunkowo wysokich potrzeb pożyczkowych
budżetu państwa przy malejących wpływach z prywatyzacji oraz zmian kursu złotego.
Jednocześnie wysokie tempo wzrostu gospodarczego i poprawa sytuacji finansów publicznych
wpłynęły na stabilizację relacji długu publicznego do PKB od 2004 r. na średnim poziomie ok.
47%, poniżej pierwszego progu przewidzianego w ustawie o finansach publicznych, tj. 50%.
Znaczne umocnienie złotego w 2007 r. pozwoliło na przejściowe obniżenie długu poniżej 45%
PKB. W 2008 r. i w pierwszej połowie 2009 r. dług publiczny wzrósł odpowiednio o 70,3 mld zł i
37,8 mld (w tym dług SP o 68,4 mld zł i 38,2 mld zł) z powodu znacznego osłabienia złotego
oraz wzrostu potrzeb pożyczkowych sektora finansów publicznych w wyniku spowolnienia
gospodarczego.
Wykres 1. Wielkość długu publicznego w latach 2001-20091
m ld PLN
% PKB
700
60%
próg konstytucyjny
650
55%
600
II próg ostrożnościowy
48,4%
46,7%
47,5%
47,8%
550
50%
I próg ostrożnościowy
44,8%
47,0%
500
43,6%
45%
450
47,2%
47,0%
38,8%
45,7%
47,1%
47,6%
400
44,8%
40%
44,8%
44,9%
43,6%
44,8%
45,1%
42,6%
42,3%
350
40,6%
35%
37,6%
300
36,4%
250
30%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Sektor General Government
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Sektor General Government
Wykres 2.Wpływ zmian kursu złotego na wielkość długu SP w latach 2001-2009 (mld zł)
80
80
68,4
70
70
60
60
51,0
50
44,0
43,1
50
37,3
38,4
38,2
40
40
39,5
30
23,9
30
23,0
37,4
44,0
28,4
17,1
20
40,7
42,6
33,9
20
25,0
25,3
10
10
11,5
9,8
6,6
0
-3,4
-4,2
0
-7,9
-11,0
-10
-20,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Zmiana długu SP
-20
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Różnice kursowe
Zmiana długu SP bez różnic kursowych
Relacja długu publicznego do PKB wg metodologii UE, wynosząca na koniec 2008 r. 47,0%,
jest niższa w porównaniu z wielkością tej relacji dla całej UE (61,5%) i dla strefy euro (69,3%)2.

1 Szczegółowe informacje dotyczące wielkości długu publicznego zawiera aneks 7.
2 Najważniejsze różnice między metodologią polską a UE wynikają z wliczania zobowiązań wymagalnych
do tytułów dłużnych wg metodologii polskiej oraz zaliczania Krajowego Funduszu Drogowego do sektora
7
Tabela 2. Czynniki wpływające na zmianę relacji długu SP do PKB (%)
Wyszczególnienie 2001
2002
2003 2004
2005
2006
2007
2008
Relacja długu SP do PKB
36,4
40,6
44,9
43,6
44,8
45,1
42,6
44,8
Zmiana relacji długu SP do PKB
0,6
4,1
4,4
-1,4
1,2
0,4
-2,5
2,2
1. Potrzeby pożyczkowe budżetu państwa, w tym:
3,5
5,0
4,4
4,8
4,2
4,1
2,8
3,4
1.1. saldo pierwotne budżetu państwa
1,5
1,9
1,5
2,0
0,3
-0,3
-1,0
-0,1
1.2. koszty obsługi długu SP
2,7
3,0
2,9
2,5
2,5
2,6
2,3
2,0
1.3. koszty reformy emerytalnej *
0,0
0,0
0,0
1,1
1,3
1,4
1,4
1,6
1.4. przychody netto z prywatyzacji
-0,8
-0,2
-0,4
-0,8
-0,3
0,0
-0,1
-0,1
1.5. pozostałe potrzeby pożyczkowe **
0,2
0,3
0,4
0,0
0,3
0,4
0,2
0,0
2. Zmiany nie wynikające z potrzeb pożyczkowych
-0,8
0,7
1,9
-2,2
-0,3
-0,3
-0,7
2,0
budżetu, w tym:
2.1. różnice kursowe
-1,0
0,8
1,4
-2,2
-0,3
-0,4
-0,9
2,0
2.2. pozostałe czynniki ***
0,2
-0,1
0,5
0,0
0,1
0,1
0,2
0,0
3. Zmiany pozostałego długu SP
-0,5
-0,2
-0,2
0,0
-0,1
-0,2
-0,1
0,0
4. Nominalny wzrost PKB
-1,6
-1,3
-1,7
-4,0
-2,6
-3,2
-4,5
-3,2
*) Środki dla FUS z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE.
**) Saldo udzielonych pożyczek oraz prefinansowania.
***) Zmiana długu z tytułu: zmiany stanu środków na rachunku budżetu państwa, dyskonta od SPW, kapitalizacja i indeksacja SPW,
ciągnięcia pozakasowe, umorzenia długu, konwersja długu FUS wobec OFE na SPW.
Uwaga: W stosunku do poprzedniej strategii zmieniono klasyfikację pozycji zmiany stanu środków na rachunku budżetu państwa;
wcześniej była ujmowana jako element potrzeb pożyczkowych, obecnie element zmian nie wynikających z potrzeb pożyczkowych.
Wykres 3. Koszty obsługi długu SP w latach 2001-2008
m ld PLN
% PKB
30
3,5%
27,8
27,6
28
2,97%
2,86%
3,0%
2,68%
26
25,0
2,63%
4,5
25,1
2,54%
24,0
24,1
5,0
2,45%
2,34%
24
22,7
2,5%
3,7
1,97%
3,7
3,8
5,1
2,51%
22
20,9
2,42%
2,0%
4,2
2,19%
2,20%
20
2,16%
3,8
2,00%
1,92%
18
1,5%
1,57%
23,3
22,6
16
20,3
20,4
21,3
20,0
1,0%
18,5
14
0,49%
17,1
0,46%
0,45%
0,45%
0,43%
0,42%
0,38%
0,40%
0,5%
12
10
0,0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem
Zmiany w poziomie kosztów obsługi długu SP były wypadkową przyrostu długu oraz zmian
poziomów stóp procentowych i kursów walutowych. Aby zmienna wysokość kosztów obsługi
długu nie wpływała destabilizująco na konstruowanie budżetu państwa, podejmowane były
działania służące ich równomiernemu rozkładowi w czasie. Zaliczały się do nich:
• transakcje na instrumentach pochodnych – stosowane od końca 2006 r.;
• ustalanie
wysokości oprocentowania nowych emisji obligacji na poziomie zbliżonym do ich
rentowności tak, aby ograniczyć kumulację kosztów z tytułu dyskonta przy ich wykupie;
• przetargi zamiany i odkupu obligacji, stosowane od 2001 r., przede wszystkim w celu
ograniczania ryzyka refinansowania, ale pozwalające również na regulowanie rozkładu
kosztów obsługi długu w czasie.
Koszty obsługi długu zagranicznego były znacznie niższe niż krajowego, co w coraz
mniejszym stopniu wynikało z różnicy poziomów stóp procentowych na rynku krajowym
i głównych rynkach zagranicznych, a w coraz większym stopniu z malejącego udziału długu
zagranicznego w długu SP.
W 2009 r. do wzrostu kosztów obsługi długu przyczyniły się:

publicznego jedynie w metodologii UE. Różnice między metodologią polską a UE zostały omówione w
aneksie 6, a zestawienie deficytu i długu państw UE znajduje się w aneksie 3.
8
• przejściowy wzrost rentowności na rynku krajowym w IV kwartale 2008 r., związany z dużą
sprzedażą SPW na rynku wtórnym na skutek odpływu środków inwestorów zagranicznych
(ogółem zmniejszenie zadłużenia w krajowych SPW w 2008 r. o 18,6 mld zł) i z funduszy
inwestycyjnych (odpowiednio 13,7 mld zł) oraz zamrożeniem funkcjonowania niemal
wszystkich segmentów rynku finansowego, w tym rynku SPW,
• związane z kryzysem finansowym znaczne osłabienie złotego i wzrost kosztu finansowania
na głównych rynkach międzynarodowych (wzrost marż kredytowych przewyższał korzyści
związane z obniżaniem stóp rynkowych na tych rynkach).
Wykres 4. Rynkowe stopy procentowe a średnie koszty obsługi długu krajowego i zagranicznego SP
Średnie koszty obsługi długu SP *
Rentow ność 5-letnich oligacji skarbow ych
12%
14%
10,3%
10,1%
10%
12%
8,7%
10%
8%
7,0%
7,0%
6,8%
7,9%
6,2%
7,6%
8%
6,8%
6%
5,0%
5,9%
6,1%
5,8%
5,6%
6%
4%
4,0%
4%
3,5%
3,6%
3,6%
3,5%
4,7%
3,2%
3,1%
3,8%
2%
2%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem
USA
Niemcy
Polska
*) Średnie koszty obsługi długu SP zostały obliczone jako relacja kosztów obsługi długu w danym roku do średniej arytmetycznej z
wielkości długu na koniec bieżącego i poprzedniego roku.
Relacja kosztów całego długu SP do PKB, po obniżeniu w latach 2003-04, w latach 2005-06
wykazywała niewielką tendencję wzrostową, a w latach 2007-08 ponownie wyraźnie spadła,
głównie na skutek dużego wzrostu PKB przy spadku nominalnej wartości kosztów. Na istotny
spadek kosztów w 2008 r. miały wpływ transakcje na instrumentach pochodnych
przeprowadzone w 2007 r., przenoszące koszty z 2008 r. na 2007 r. oraz mniejsza skala takich
transakcji w 2008 r.
II.2. Struktura długu Skarbu Państwa
Zmiany w strukturze długu SP wynikały z realizacji celu Strategii, tj. minimalizacji kosztów w
długim terminie, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z ryzykiem. Prowadzona polityka
emisyjna i operacje na składnikach długu powodowały, że ryzyko związane ze strukturą długu
SP nie przekraczało bezpiecznego poziomu.
a) Ryzyko refinansowania
Ryzyko refinansowania długu krajowego od 2004 r. ulegało systematycznemu ograniczaniu,
a od 2007 r. względnej stabilizacji. Ograniczanie tego ryzyka było wypadkową:
• rosnącej roli obligacji średnio- i długoterminowych w finansowaniu potrzeb pożyczkowych;
obligacje o terminach zapadalności od 5 lat stanowiły odpowiednio 58,9% w 2001 r. i 83,4%
w 2007 r. ogółu sprzedanych na przetargach obligacji3. Ich udział spadł do 81,5% w 2008 r. i
55,7% w I połowie 2009 r. Sprzedaż obligacji średnio- i długoterminowych zmniejszyła się
na rzecz finansowania w bonach skarbowych oraz obligacjach 2-letnich, głównie w wyniku
ograniczonego popytu na te instrumenty na rynku pierwotnym. W związku ze światowym
kryzysem finansowym i wzrostem awersji do ryzyka nastąpił silny odpływ kapitału
zagranicznego oraz z krajowych funduszy inwestycyjnych, co skutkowało dużą podażą
obligacji na rynku wtórnym;
• zmian
zadłużenia w bonach skarbowych:
spadku w latach 2001-2007, zarówno wartości nominalnej z 35,2 mld zł do 22,6 mld zł,
jak i udziału w krajowych SPW z 20,0% do 5,9%;
wzrostu do 50,4 mld zł w 2008 r. i 60,4 mld zł w I połowie 2009 r. (odpowiednio 12,0% i
13,4% zadłużenia w krajowych SPW). Wzrost zadłużenia w bonach skarbowych wynikał

3 Łącznie z przetargami zamiany i uzupełniającymi.
9
z powrotu do wykorzystywania tych instrumentów do finansowania potrzeb
pożyczkowych. Zwrot w kierunku finansowania krótkoterminowego w odpowiedzi na
kryzys finansowy oraz zwiększone potrzeby pożyczkowe stał się powszechną praktyką
państw OECD, m.in. ze względu na wzrost awersji do ryzyka ze strony inwestorów i
spadek krótkoterminowych stóp procentowych 4;
• dużej skali przetargów zamiany. W 2002 r. odkupiono obligacje o zbliżającym się terminie
zapadalności na łączną kwotę 9,6 mld zł w ujęciu nominalnym, w 2008 r. 22,3 mld zł, a w I
połowie 2009 r. 21,0 mld zł. Przeważająca cześć obligacji wydawanych na przetargach
zamiany stanowiły obligacje średnio- i długoterminowe (odpowiednio 96,2% i 79,5% w 2008
r. i I połowie 2009 r.).
Wykres 5. Struktura długu SP wg faktycznych terminów wykupu w latach 2001-2009
Krajow e SPW
Dług zagraniczny
100%
100%
12,2%
15,7%
15,1%
17,1%
19,2%
20,9%
29,9%
29,1%
29,5%
80%
18,7%
80%
19,4%
15,5%
22,9%
51,3%
50,5%
45,9%
42,3%
27,6%
62,1%
31,0%
66,2%
64,5%
61,7%
61,4%
60%
20,3%
16,9%
13,5%
60%
31,4%
26,9%
31,4%
30,4%
40%
26,5%
30,3%
31,5%
25,1%
27,5%
40%
28,1%
29,3%
24,4%
23,6%
17,7%
11,3%
13,0%
19,5%
22,2%
20%
37,8%
38,0%
37,9%
20%
29,6%
22,6%
26,7%
18,1%
18,5%
21,1%
20,0%
20,5%
23,6%
25,5%
13,0%
16,8%
16,1%
10,2%
13,1%
0%
6,1%
7,3%
7,9%
7,7%
7,3%
5,7%
6,3%
8,7%
3,3%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
do 1 roku (włącznie)
od 1 roku do 3 lat (włącznie)
do 1 roku (włącznie)
od 1 roku do 3 lat (włącznie)
od 3 do 5 lat (włącznie)
powyżej 5 lat
od 3 do 5 lat (włącznie)
powyżej 5 lat
Wykres 6. Średnia zapadalność długu SP w latach 2001-2009
lata
9
8
8,5
8,4
8,3
8,3
8,1
7
6,5
6,0
5,7
6
5,5
5,3
5,3
5,3
5,1
5,0
5
4,1
3,9
3,7
3,8
4
4,3
4,2
4,2
3,9
3
2,5
3,6
3,2
2,7
2,7
2
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem
Ryzyko refinansowania długu zagranicznego jest w porównaniu do długu krajowego istotnie
niższe. Uległo ono skokowemu ograniczeniu w 2005 r., kiedy część zobowiązań wobec Klubu
Paryskiego została spłacona przed terminem i refinansowana emisjami obligacji o znacznie
dłuższej zapadalności. Wzrost średniej zapadalności długu zagranicznego w I połowie 2009 r.
wynikał m.in. z zakończenia wykupu długu wobec Klubu Paryskiego oraz zaciągnięcia
długoterminowego kredytu w Banku Światowym.
Systematyczny, począwszy od 2003 r., wzrost średniej zapadalności całego długu SP
wynikał ze stabilnego wzrostu średniej zapadalności długu krajowego, mającego dominujący
udział w długu ogółem oraz znaczącego wydłużenia w 2005 r. średniej zapadalności długu
zagranicznego. W I połowie 2009 r. średnia zapadalność długu ogółem była wypadkową
niewielkiego wzrostu dla długu zagranicznego oraz nieznacznego spadku dla długu krajowego.
b) Ryzyko kursowe
Udział długu nominowanego w walutach obcych w długu SP, za wyjątkiem niewielkiego
wzrostu w 2005 r., systematycznie spadał do 23,3% na koniec III kwartału 2008 r., następnie

4 W I połowie 2009 r. instrumenty do roku stanowiły w Polsce 43% sprzedaży SPW w walucie krajowej
wobec 40% w Wielkiej Brytanii, 52% w Niemczech, 68% we Francji, 77% w Stanach Zjednoczonych i
93% na Węgrzech – zob. aneks 5.
10
zwiększył się do 26,1% w połowie 2009 r. Ograniczaniu ulegał udział innych niż euro walut
obcych. Było to rezultatem:
• przyjęcia w wariancie bazowym finansowania zagranicznego w wysokości zbliżonej do
potrzeb walutowych budżetu państwa, związanych z obsługą i wykupem długu
zagranicznego,
• dużej zmienności kursu złotego, w tym znacznej aprecjacji w okresie od końca 2001 r. do
połowy 2008 r. (kiedy to kurs euro obniżył się o 5%, a kurs dolara o 47%) oraz gwałtownej
deprecjacji w IV kwartale 2008 r. i I kwartale 2009 r. (kiedy to kurs euro wzrósł o 40%, a kurs
dolara o 67%);
• elastycznego
podejścia do realizacji celu minimalizacji kosztów obsługi długu w kontekście
ograniczeń wynikających z ryzyka kursowego i pozwalającego na przejściowe zwiększenie
finansowania zagranicznego, uzasadnionego dążeniem do stabilizacji rynku krajowego,
dywersyfikacją źródeł pozyskiwania kapitału oraz wykorzystaniem możliwości zaciągania
nisko oprocentowanych kredytów w międzynarodowych instytucjach finansowych (MIF),
• strategicznej roli euro jako przyszłej waluty krajowej (przyjęcie euro oznaczać będzie
skokowy spadek ryzyka kursowego).
Wykres 7. Struktura walutowa zadłużenia SP
100%
7,7%
6,7%
7,4%
6,5%
24,4% 19,7%
14,9%
10,4%
9,7%
17,4%
17,3%
18,6%
18,9% 19,6%
18,7%
80%
15,5%
19,1%
15,0%
60%
40%
60,6%
64,9%
66,1%
72,4%
71,7%
73,6%
75,8%
73,7% 73,9%
20%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
PLN
EUR
pozostałe waluty
Wykres 8. Struktura walutowa długu zagranicznego SP
XII 2001
VI 2009
3,3%
9,2%
36,5%
3,5%
7,1%
4,8%
1,3%
8,9%
7,4%
74,9%
43,0%
EUR
USD
CHF
GBP
JPY
inne
c) Ryzyko stopy procentowej
Ze względu na dominujące znaczenie instrumentów o oprocentowaniu stałym w nowo
emitowanym długu, ryzyko stopy procentowej długu krajowego i zagranicznego podlegało
w ostatnich latach podobnym zmianom jak ryzyko refinansowania.
11