Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2010

transakcji zawartych na SPW wyemitowanych na rynek krajowy za pośrednictwem izb
rozliczeniowych o zasięgu międzynarodowym (w szczególności Clearstream i Euroclear),
• Bezpośrednie spotkania z inwestorami na rynku krajowym i zagranicznym oraz konsultacje
z uczestnikami rynku SPW, służące efektywnej wymianie informacji, w tym w zakresie
usuwania skutków kryzysu na rynku finansowym oraz uwzględnieniu w realizacji Strategii
potrzeb inwestorów, w tym:
− regularne spotkania z bankami uczestnikami systemu DSPW,
− spotkania z podmiotami sektora pozabankowego,
− spotkania z inwestorami i bankami zagranicznymi,
− bieżące spotkania i konsultacje telefoniczne z inwestorami;
•
Poszerzanie bazy inwestorów, w tym poprzez regularne spotkania z inwestorami
zagranicznymi w ramach tzw. non-deal roadshows na kluczowych rynkach zagranicznych,
służące:
-
budowaniu i podtrzymywaniu relacji z najważniejszymi inwestorami zagranicznymi,
- oderwaniu procesu konkretnych emisji obligacji zagranicznych od działań promujących
te emisje (roadshows), co umożliwia przeprowadzenie emisji w najodpowiedniejszym
momencie, niezależnie od przygotowania marketingowego,
- promocję polskich SPW emitowanych zarówno w kraju, jak i zagranicą;
• Aktywny udział w konferencjach i seminariach z udziałem inwestorów;
• Rozszerzanie kanałów komunikacji elektronicznej, w szczególności z inwestorami
zagranicznymi.
Ad 3. Zwiększanie przejrzystości rynku SPW
Dążenie do przejrzystości rynku SPW służy ograniczaniu niepewności związanej z jego
funkcjonowaniem, pozwala jego uczestnikom uzyskać wiarygodną informację o bieżących
cenach rynkowych oraz pomaga formułować przewidywania o kształtowaniu się cen w
przyszłości. Przejrzystości rynku służy zarówno przewidywalność polityki emisyjnej, jak i
transparentne funkcjonowanie rynku wtórnego. W horyzoncie Strategii planowane są
następujące działania:
• Prowadzenie przejrzystej polityki emisyjnej, obejmującej publikację kalendarzy emisji SPW,
rocznych, kwartalnych i miesięcznych planów podaży SPW na rynku krajowym i
zagranicznym oraz oferty na poszczególnych przetargach SPW;
• Promocja rynku elektronicznego poprzez odpowiednie regulacje w systemie DSPW, z
zachowaniem zasad konkurencyjności oraz transparentności, głównie dotyczące
obowiązków nałożonych na dealerów i kandydatów w zakresie kwotowania benchmarków,
utrzymywania określonych spreadów oraz udziału w fixingu SPW.
32
VI. ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Zgodnie z art. 69 ustawy o finansach publicznych Minister Finansów sprawuje kontrolę nad
sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy
dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego PKB.
W przypadku innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych, autonomicznych w
zaciąganiu zobowiązań, oddziaływanie na wielkość zadłużenia ma charakter pośredni i wynika
z zapisów ustawy o finansach publicznych. Zawierają one przede wszystkim ograniczenia
nałożone na sposób zaciągania zobowiązań przez JST oraz procedury ostrożnościowe i
sanacyjne, obowiązujące jednostki sektora finansów publicznych w przypadku, gdy relacja
państwowego długu publicznego do PKB przekroczy próg 50%, 55% i 60%.
VI.1. Zmiany w rozwiązaniach regulacyjnych
1. Ustawa o finansach publicznych
Najważniejszą zmianą legislacyjną, które będzie miała wpływ na zaciąganie zobowiązań
przez jednostki sektora finansów publicznych oraz wielkość ich potrzeb pożyczkowych są
ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2009
r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, których przepisy w większości
wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W zakresie długu publicznego nowa ustawa
wprowadzi następujące zmiany w stosunku do obecnie obowiązującej:
• Zmianę zakresu i organizacji sektora finansów publicznych:
- powołanie nowych form organizacyjnych, których celem jest zwiększenie efektywności
funkcjonowania całego sektora,
- w
związku z dostosowaniem zakresu sektora do metodologii UE, wyłączenie z sektora
jednostek badawczo-rozwojowych oraz instytutów naukowych – oznacza to w
szczególności, że podobnie jak w metodologii UE, dług JBR nie będzie stanowił długu
publicznego w metodologii polskiej;
• zmianę procedur ostrożnościowych i sanacyjnych przy utrzymaniu dotychczasowych
progów relacji długu publicznego do PKB, najważniejsze zmiany polegają na:
- zmianie konsekwencji przekroczenia progu 55% i 60% dla budżetu państwa – w nowej
ustawie nałożono obowiązek przyjęcia ustawy budżetowej na kolejny rok nie
przewidującej deficytu lub z poziomem różnicy wydatków i dochodów budżetu państwa
zapewniającym obniżenie długu SP do PKB;
- nałożeniu dodatkowych ograniczeń wzrostu wydatków (m. in. na wynagrodzenia w
sferze budżetowej, waloryzację rent i emerytur) oraz udzielania nowych kredytów i
pożyczek z budżetu państwa przy przekroczeniu przez dług relacji 55% i 60%;
- wyłączeniu JST z ograniczeń przewidzianych w procedurach ostrożnościowych i
sanacyjnych przy pierwszym progu 50%;
• wprowadzenie od 2011 r. zasady zrównoważonego budżetu bieżącego JST oraz od 2014 r.
systemu indywidualnych limitów dotyczących zaciągania długu, uzależniających możliwą
wysokość zadłużenia poszczególnych jednostek od zdolności do jego spłaty;
• wyodrębnienie w ramach budżetu państwa budżetu środków europejskich. Wynik budżetu
środków europejskich nie będzie wliczany do wyniku budżetu państwa, deficyt będzie
powiększał potrzeby pożyczkowe budżetu państwa, a nadwyżka będzie mogła być
wykorzystywana w zarządzaniu długiem budżetu państwa;
• wydłużenie horyzontu strategii zarządzania długiem z 3 do 4 lat,
• wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP). W projekcie ustawy
budżetowej na dany rok budżetowy poziom deficytu nie będzie mógł być większy niż poziom
ustalonego deficytu w WPFP.
2. Reorganizacja w systemie ochrony zdrowia
Regulacją mającą wpływ na zobowiązania JST i samorządowych SPZOZ jest uchwała Rady
Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego „Wsparcie
jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia”,
33
obejmującego lata 2009-11. Program jest skierowany do JST, które przystąpią do reorganizacji
w zakresie systemu ochrony zdrowia w ramach realizacji zadań własnych nieobjętych
kontraktami wojewódzkimi. Jego celem jest zwiększenie stabilności ekonomicznej podmiotów
udzielających świadczeń zdrowotnych. Reorganizacja polega na likwidacji dotychczas
funkcjonującego SPZOZ, przejęciu jego zobowiązań przez JST oraz:
• powołaniu spółki kapitałowej w celu prowadzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej
lub
• przekazaniu
zadań innemu, już funkcjonującemu zakładowi opieki zdrowotnej.
JST przystępujące do programu otrzymają z budżetu państwa dotacje celowe z
przeznaczeniem na spłatę przejmowanych przez nie zobowiązań SPZOZ oraz pokrycie innych
kosztów związanych z realizacją programu. Na realizację programu w latach 2009-11
przeznaczono środki w wysokości 1,15 mld zł. Zakłada się, iż obejmie on ok. 30-40%
samorządowych SPZOZ.
VI.2. Założenia strategii udzielania poręczeń i gwarancji
Z udzielaniem przez podmioty sektora finansów publicznych, w tym przede wszystkim przez
SP, poręczeń i gwarancji wiąże się ryzyko generowania kosztów obsługi długu powstających na
skutek wypłaty gwarancji i poręczeń. Gwarancje i poręczenia stanowią dług potencjalny, który
może przekształcić się w dług rzeczywisty przy realizacji wymagalności.
W celu ograniczenia ryzyka związanego z udzielaniem gwarancji i poręczeń SP przy
jednoczesnym zachowaniu korzyści z ich stosowania jako instrumentu polityki gospodarczej
państwa, należy utrzymać następujące zasady, obowiązujące również w roku poprzednim:
• Koncentracja udzielania poręczeń i gwarancji na wspieraniu inwestycji prorozwojowych
z zakresu infrastruktury, ochrony środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy, rozwoju
regionalnego, mieszkalnictwa, kolejnictwa, przede wszystkim realizowanych w oparciu
o fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub gwarantowane przez SP powinny
umożliwić pozyskanie funduszy UE), a także na wsparcie innych zadań inwestycyjnych
wynikających z ewentualnych nowych programów wsparcia przewidujących udzielanie
poręczeń i gwarancji zgodnie z zasadami UE.
• Relacja przewidywanych wypłat z tytułu gwarancji i poręczeń SP do PKB nie powinna
przekroczyć 1,4%, a relacja potencjalnych zobowiązań SP z tytułu udzielonych poręczeń i
gwarancji do PKB wysokości 4,5%.
• Ograniczenie roli szczególnie ryzykownych dla SP poręczeń i gwarancji udzielanych na
podstawie ustaw specjalnych, tzw. „sektorowych”.
Zgodnie z ustawą o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez SP oraz niektóre osoby
prawne, ustawa budżetowa corocznie określa łączną kwotę, do wysokości której mogą być
udzielane przez SP poręczenia i gwarancje.
W horyzoncie objętym Strategią zarządzania długiem sektora finansów publicznych nastąpi
wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu udzielanych poręczeń i gwarancji SP. Na koniec 2009
r. w relacji do PKB mogą przekroczyć próg 4,5% przyjęty w Strategii udzielania poręczeń i
gwarancji. Limit na 2009 r. w przyjętej w lipcu br. nowelizacji ustawy budżetowej został
zwiększony z 40 mld zł do 55 mld zł, również w projekcie ustawy budżetowej na 2010 r
zapisano limit 55 mld zł. Przewiduje się wykorzystanie ok. 70% kwoty limitu na lata 2009-10.
Jednocześnie zakłada się, że nie wzrośnie ryzyko wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji SP.
Wzrost skali wykorzystania instrumentu gwarancji i poręczeń SP będzie wynikał z realizacji
programu Rządowego Planu Stabilności i Rozwoju, ogłoszonego w październiku 2008 r. w
odpowiedzi na spowolnienie gospodarcze będące efektem światowej dekoniunktury oraz
globalnego kryzysu finansowego służącego wspieraniu inwestycji infrastrukturalnych oraz
inicjatyw pobudzających polską gospodarkę. Największy wpływ we wzroście potencjalnych
zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji SP będą miały poręczenia i gwarancje udzielane
następującym podmiotom:
• Bankowi Gospodarstwa Krajowego na:
− emisję obligacji na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) w celu finansowania
budowy dróg ekspresowych i autostrad (w lipcu 2009 r. udzielono gwarancję w
34
wysokości 750 mln zł na emisję obligacji 3-letnich o nominale 600 mln zł, a we wrześniu
13,0 mld zł na emisję obligacji długoterminowych o nominale 7,25 mld zł);
− emisję obligacji oraz zaciągania kredytów i pożyczek w celu wspierania polskiego
eksportu;
• podmiotom
realizującym budowę autostrad w trybie koncesyjnym (koncesjonariuszom),
gwarancje SP na wypłatę środków z KFD w wysokości koniecznej do spłaty zobowiązań z
tytułu kredytów zaciągniętych w krajowych i międzynarodowych instytucjach finansowych
oraz wyemitowanych obligacji korporacyjnych;
Ponadto gwarancje i poręczenia SP będą udzielane m.in.:
• Agencji Rozwoju Przemysłu S. A., limit gwarancji i poręczeń SP dla zaciąganych kredytów i
emitowanych obligacji przez agencję w celu wspierania przedsięwzięć gospodarczych
pobudzających popyt i stymulujących rozwój gospodarczy ustalono w łącznej wysokości 5
mld zł na lata 2009-10 r.;
• PKP Polskim Liniom Kolejowym S. A. na współfinansowanie przedsięwzięć w zakresu
infrastruktury kolejowej;
• krajowym instytucjom kredytowym na tworzenie linii kredytowych na finansowanie
przedsięwzięć realizowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa oraz jednostki
samorządu terytorialnego.
Ponadto wpływ na wykorzystanie limitu poręczeń i gwarancji w latach 2009-10 może mieć
również rządowy projekt ustawy o rekapitalizacji niektórych instytucji finansowych, który
przewiduje możliwość stosowania instrumentu gwarancji SP. Projekt ustawy jest obecnie
przedmiotem prac parlamentarnych.
VI.3. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa
Przy przyjętych założeniach nominalne zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych
innych niż SP w horyzoncie Strategii wzrośnie z 57,5 mld zł do 61,2 mld zł przed konsolidacją i
z 50,6 do 53,4 mld zł po konsolidacji. Wzrost ten będzie wypadkową:
• systematycznego wzrostu długu JST i ich związków,
• stabilizacji
zadłużenia SPZOZ,
• przejściowego wzrostu zobowiązań FUS z tytułu kredytów zaciągniętych w bankach
komercyjnych oraz spadku poziomu zobowiązań wymagalnych,
• stabilizacji
zadłużenia pozostałych jednostek sektora rządowego i samorządowego.
Zadłużenie przed konsolidacją pozostałego sektora w relacji do PKB w horyzoncie Strategii
wzrośnie z 3,9% do 4,1%, podobnie zadłużenie po konsolidacji wzrośnie z 3,4% do 3,6%.
Udział tej grupy jednostek w zadłużeniu sektora finansów publicznych przed konsolidacją
ukształtuje się na poziomie odpowiednio ok. 7,2% przed konsolidacją i ok. 6,4% po konsolidacji.
Wykres 24. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po
konsolidacji w podziale na sektory (w mld zł)
Przed konsolidacją
Po konsolidacji
70
70
59,3
61,2
60
57,5
2,4
0,5
60
51,7
4,9
50,6
52,0
53,4
50
0,5
5,9
50
2,4
44,8
4,9
39,4
40
35,9
40
5,9
2,8
32,3
2,7
30
54,6
58,2
30
28,5
50,1
2,8
50,9
42,9
2,7
47,7
43,7
20
20
36,7
31,1
33,9
28,1
24,5
10
10
2,1
2,8
3,0
2,4
2,4
2,5
1,3
2,2
0
1,4
2,0
1,9
2,0
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
35
Wykres 25. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji –
relacja do PKB i udział w zadłużeniu SFP
Przed konsolidacją
Po konsolidacji
10%
10%
9%
9%
7,7%
7,6%
7,5%
8%
7,2%
8%
6,8%
6,8%
6,7%
6,7%
6,5%
7%
6,4%
7%
6%
5,4%
6%
5%
4,3%
4,2%
4,3%
5%
3,9%
4,1%
3,7%
3,7%
3,6%
4%
3,4%
3,1%
3,1%
4%
2,5%
3%
2,4%
3%
2%
2%
1%
1%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2007
2008
2009
2010
2011
2012
udział w zadłużeniu SFP
w relacji do PKB
udział w zadłużeniu SFP
w relacji do PKB
1) Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
W Strategii założono, że zadłużenie JST oraz ich związków będzie systematycznie rosło
i będzie pochodną deficytów oraz nadwyżek poszczególnych jednostek. Potrzeby pożyczkowe
JST będą wynikać przede wszystkim z wysokich wydatków przeznaczonych na realizację
projektów infrastrukturalnych, współfinansowanych środkami z funduszy unijnych z perspektywy
finansowej 2007-13, a w latach 2009-2010 również ze stosunkowo niskich dochodów z uwagi
na spowolnienie gospodarcze. Istotna część finansowanych inwestycji wynikać będzie z
przygotowań do współorganizowanych przez Polskę mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO
2012. Podobnie jak w latach poprzednich, najwięcej długu będą generować miasta na prawach
powiatu oraz gminy.
Dominującym instrumentem w finansowaniu potrzeb pożyczkowych JST pozostaną kredyty
pozyskiwane z banków komercyjnych na rynku krajowym. Rosnąć będzie zadłużenie z tytułu
obligacji komunalnych, w szczególności emitowanych przez duże jednostki. Prawdopodobny
jest dalszy wzrostu roli zadłużenia zagranicznego, tak z tytułu obligacji emitowanych na rynkach
miedyznarodowych, jak i kredytów z miedzynarodowych instytucji finansowych.
Zaciąganie zobowiązań przez JST w horyzoncie strategii będzie odbywało się na zasadach
określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Nowe reguły
zaciągania zobowiązań mające na celu przeciwdziałanie nadmiernemu zadłużaniu się JST
zaczną obowiązawać od 2014 r, przy czym zasada zrównoważonego budżetu bieżącego JST
zacznie obowiązwyać od 2011 r., co wpłynie na skalę zaciągania nowych zobowiązań.
2) Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Założono, że zadłużenie SPZOZ przed konsolidacją w horyzoncie Strategii ustabilizuje się.
Zadłużenie jednostek samorządowych będzie nadal dominować w strukturze całości
zobowiązań SPZOZ.
Zmiany zadłużenia będą wynikiem:
• likwidacji części dotychczas funkcjonujących samorządowych SPZOZ i przejęcie ich
zobowiązań przez JST w ramach procesu reorganizacji lokalnego systemu ochrony zdrowia
na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia
programu wieloletniego „Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach
stabilizujących system ochrony zdrowia”,
• restrukturyzacji
istniejącego zadłużenia SPZOZ – na zasadach wspierających uzdrowienie
gospodarki finansowej poszczególnych zakładów, z uwzględnieniem interesu wierzycieli,
organów założycielskich SPZOZ i SP,
• możliwego wzrostu zobowiązań wymagalnych SPZOZ w efekcie spowolnienia
gospodarczego,
• bieżących wyników finansowych poszczególnych jednostek.
W ramach procesu restrukturyzacji istniejącego zadłużena SPZOZ na mocy ustawy o
pomocy publicznej i restrukturyzacji PZOZ, obok umorzeń zobowiązań wymagalnych niektórych
jednostek nastąpi również dalsza zamiana zobowiązań wymagalnych na kredyty.
36