Rządowy projekt ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej

11
do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie
w przepisach prawa międzynarodowego, to odnośne uprawnienie do reprezentowania
obywateli polskich, a także polskich osób prawnych, może wywoływać pewne wątpliwości.
Konstytucyjnie rozdzielona sfera sprawowania władzy publicznej i sfera autonomii
podmiotów prywatnych, przez tę władzę administrowanych, nie daje podstaw do
sformułowania tezy, że organ władzy publicznej może reprezentować poszczególnych
obywateli i osoby prawne wobec bliżej nieokreślonych podmiotów zagranicznych, jak zdaje
się sugerować obecne brzmienie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przeciwnie, prawo
międzynarodowe respektuje autonomię jednostki, w tym jej samodzielną reprezentację także
wobec własnego państwa, czego znamiennym przykładem jest uznanie zdolności sądowej
jednostek przed sądami i trybunałami międzynarodowymi. Czym innym jest bowiem
reprezentacja dobra wspólnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska, a czym innym
reprezentacja osób fizycznych i prawnych obdarzonych autonomią woli i ponoszących
zindywidualizowaną odpowiedzialność za swoje działania.
Z uwagi na wzrastającą liczbę spraw przed sądami i trybunałami międzynarodowymi
i konsekwencje zapadających wyroków dla polskiego systemu prawa proponuje się, aby ta
problematyka została zapisana wprost w przepisach ustawy. Warto także zwrócić uwagę na
to, że na Ministrze Spraw Zagranicznych ciążą zadania wynikające z ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Odrębnego zaznaczenia w przepisach
ustawy wymaga problematyka reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed organami
sądowymi Unii Europejskiej, w szczególności w sprawach naruszenia przez Rzeczpospolitą
Polską zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej, oraz Trybunałem Europejskiego
Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Proponuje się, aby zadanie to zostało wyraźnie
zapisane w przepisach ustawy o działach administracji rządowej. Dla porządku należy
zaznaczyć, że zadanie polegające na zapewnieniu obsługi reprezentacji Rzeczypospolitej
Polskiej w postępowaniach przed organami sądowymi Unii Europejskiej i Trybunałem EFTA,
z zastrzeżeniem przepisów odrębnych – w tym przypadku przepisów o Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa, zostanie konsekwentnie powierzone Ministerstwu Spraw
Zagranicznych.
W zakresie działu „sprawy zagraniczne” proponuje się wprowadzić obszar o szerszym
znaczeniu, obejmującym całe spektrum działań podejmowanych na rzecz kształtowania
wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej.

12
Międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju i zagraniczna pomoc humanitarna
należą do nowych zadań polskiej polityki zagranicznej. Współpraca na rzecz rozwoju
i zagraniczna pomoc humanitarna należą do zadań polskiej polityki zagranicznej.
Rzeczpospolita Polska realizuje je zarówno w relacjach dwustronnych, jak i w ramach
wspólnych działań podejmowanych przez Unię Europejską, których ramy zostały określone
w dokumencie „Europejski konsensus w sprawie rozwoju”2) – dokument przyjęty przez Unię
Europejską w 2005 r., określający – po raz pierwszy – wspólne cele, zasady i wartości
przyświecające przekazywaniu pomocy rozwojowej przez Unię Europejską (państwa
członkowskie i Wspólnotę Europejską), a także podstawowe zasady przekazywania pomocy
rozwojowej przez Unię Europejską.
Zgodnie z zapisami Strategii Polskiej Współpracy na rzecz Rozwoju, przyjętej przez Radę
Ministrów w dniu 21 października 2003 r., do szczegółowych zadań realizowanych przez
służbę zagraniczną w zakresie międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju należą:
1) przygotowanie i wdrażanie założeń polityki w dziedzinie współpracy na rzecz
rozwoju z uwzględnieniem priorytetów sektorowych i geograficznych oraz
wyborem kanałów dystrybucji środków pomocowych, jak również założeń
polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju w zakresie spraw środowiska
i gospodarki wodnej,
2) sporządzanie okresowych planów w zakresie współpracy rozwojowej,
3) wypracowywanie ogólnych programów pomocowych wobec poszczególnych
państw i regionów oraz zawieranie ramowych porozumień dwustronnych
z priorytetowymi biorcami pomocy,
4) przygotowywanie propozycji budżetowych,
5) udział we współpracy międzynarodowej w zakresie formułowania polityki
rozwojowej Unii Europejskiej oraz koordynacji działań pomocowych w ramach
Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju i systemu Narodów
Zjednoczonych,
6) współpraca z pozostałymi międzynarodowymi organizacjami i funduszami
pomocowymi, z wyjątkiem międzynarodowych instytucji finansowych,
7) monitorowanie funkcjonowania wielostronnych programów i funduszy
pomocowych pod kątem skuteczności realizacji wyznaczonych celów oraz
efektywności zarządzania powierzonymi środkami,

2) Ang. „The European Consensus on Development”.

13
8) koordynacja w zakresie zbierania i prezentowania danych statystycznych nt.
polskiej pomocy rozwojowej oraz sporządzanie sprawozdań statystycznych dla
Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD i innych instytucji międzynarodowych,
9) uzgadnianie priorytetów współpracy międzynarodowej jednostek samorządu
terytorialnego w dziedzinie współpracy rozwojowej,
10) nadzór nad realizacją programów zwiększania krajowego potencjału
wykonawczego w zakresie pomocy rozwojowej oraz kształcenia w zakresie
administrowania tą pomocą,
11) koordynacja działań innych resortów w zakresie pomocy rozwojowej.

Pełnienie przez Ministra Spraw Zagranicznych roli koordynatora działań administracji
rządowej w zakresie zapewnienia spójności i jednolitości polityki zagranicznej
Rzeczypospolitej Polskiej wymaga stworzenia instrumentarium pozwalającego na skuteczne
wykonywanie tej kompetencji. Doświadczenia blisko dziesięciu lat stosowania ustawy
o działach administracji rządowej pozwalają na sformułowanie wniosku o niedostatecznym
umocowaniu Ministra Spraw Zagranicznych w roli koordynatora administracji rządowej
w zakresie współpracy z zagranicą. Zasadniczą przyczyną tego stanu rzeczy jest brak
ustawowego katalogu instrumentów zapewniających możliwość pełnienia tej roli wobec
innych organów administracji rządowej w dziedzinie współpracy zagranicznej.
Proponuje się, aby w ustawie o działach administracji rządowej określić cztery
zasadnicze instrumenty koordynacji wykonywanej przez Ministra Spraw Zagranicznych na
rzecz zapewnienia spójności i jednolitości polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej.
Pierwszym z nich byłoby ustawowe usankcjonowanie stosowanej od lat praktyki
przedkładania przez Ministra Spraw Zagranicznych corocznie Rządowi dokumentu o cha-
rakterze programowym, określającego kierunki i cele polskiej polityki zagranicznej oraz
promocji interesów Rzeczypospolitej Polskiej na dany rok. Tradycja corocznego
prezentowania Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Spraw Zagranicznych
podstawowych kierunków polskiej polityki zagranicznej sięga okresu międzywojennego,
a dokładniej początków odrodzonej państwowości polskiej, i jest jednym z nielicznych
przykładów utrwalonego w praktyce polskiego parlamentaryzmu i praktyce funkcjonowania
polskiej administracji zwyczaju. Pierwsze exposé polskiej polityki zagranicznej przed
Sejmem wygłosił w dniu 30 lipca 1919 r. Ignacy Jan Paderewski, pełniący wówczas funkcję
kierownika Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Prezesa Rady Ministrów. Oprócz Szefa
Rządu Minister Spraw Zagranicznych jest jedynym ministrem, który prezentuje wobec

14
Wysokiej Izby kierunki i priorytety polskiej polityki zagranicznej, działając tym samym
w imieniu Rządu. W okresie międzywojennym Minister Spraw Zagranicznych wygłaszał
exposé przed pełnym składem Wysokiej Izby na posiedzeniu plenarnym bądź przed Sejmową
lub Senacką Komisją Spraw Zagranicznych. Exposé stanowiło wówczas rodzaj informacji,
jaką Rząd przedstawiał ustawodawcy. Co do zasady exposé było adresowane do
parlamentarzystów, niemniej jednak jego adresatem w nie mniejszym stopniu pozostawała
opinia publiczna oraz – co należy podkreślić – inne państwa, których pełnomocni
przedstawiciele z zasady przysłuchują się exposé podczas wystąpienia Ministra Spraw
Zagranicznych w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej. Obecność korpusu dyplomatycznego na
sali obrad Sejmu w tym dniu stanowi także element opisywanego zwyczaju.
W przełomowych momentach historycznych wystąpienie Ministra Spraw Zagranicznych
przed Sejmem przybiera charakter zapowiedzi reakcji Polski na określoną sytuację
międzynarodową – wystarczy przywołać w tym miejscu pamiętne exposé Ministra Spraw
Zagranicznych Józefa Becka z dnia 5 maja 1939 r.
Zapisanie w ustawie utrwalonego zwyczajem mechanizmu przygotowania
i prezentowania corocznie informacji o podstawowych kierunkach i celach polskiej polityki
zagranicznej oraz wyznaczenie w przepisach ustawy terminu na przyjęcie przez Rząd
dokumentu będącego podstawą wygłoszenia tej informacji wzmocni koordynację polityki
zagranicznej i przyczyni się do usprawnienia pracy Rządu. Proponowany termin graniczny
przyjęcia przez Rząd takiego dokumentu – dzień 20 grudnia pozwoli na wygłoszenie przez
Ministra Spraw Zagranicznych exposé na początku następnego roku.
Drugim z proponowanych instrumentów koordynacji jest opiniowanie i przedkładanie
Prezesowi Rady Ministrów opinii na temat rocznych i wieloletnich planów współpracy
zagranicznej ministrów. Wprowadzeniu tego instrumentu będzie towarzyszył obowiązek
sporządzania takich planów, co w znacznym stopniu przyczyni się do zapewnienia spójności
działań organów administracji rządowej w sferze współpracy z zagranicą, a Prezesowi Rady
Ministrów stworzy prosty, lecz skuteczny instrument kierowania pracami Rady Ministrów
w tej dziedzinie.

Trzeci z instrumentów koordynacji zakłada współuczestniczenie Ministra Spraw
Zagranicznych
w
istotnych
dla
interesów
Rzeczypospolitej
Polskiej
relacjach
międzynarodowych organów administracji rządowej. Ta kompetencja – mająca, co do zasady,
charakter techniczny i wspomagający – jest wykonywana również obecnie, choćby poprzez
konsultacyjną rolę MSZ oraz obsługę zagranicznej działalności organów władzy publicznej
przez polskie placówki zagraniczne.

15
Czwartym instrumentem, nie mniej istotnym od pozostałych, jest określenie
ustawowej kompetencji Ministra Spraw Zagranicznych do opracowywania i przedkładania
Radzie Ministrów wieloletnich strategii w dziedzinie szeroko rozumianych spraw
zagranicznych. Kompetencja ta koresponduje ze skupieniem całości problematyki stosunków
z zagranicą w ramach działu administracji rządowej „sprawy zagraniczne”.

W projekcie ustawy uwzględniono także uwagi Ministra Gospodarki, dotyczące
nowego brzmienia art. 9 ustawy o działach administracji rządowej. Proponowane zmiany
zostały uzgodnione w ramach prac prowadzonych w poprzedniej kadencji Sejmu i Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej nad poprzednią wersją ustawy zmieniającej ustawę o działach
administracji (druk nr 1728) i obejmują wykreślenie, w odniesieniu do Ministra Gospodarki,
sprawy określania taryf celnych i przeniesienie ich do działu finanse publiczne (art. 12 pkt 3
projektu ustawy), z uwagi na to, że od dnia akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii
Europejskiej za ten fragment funkcjonowania administracji odpowiada faktycznie Minister
Finansów.

Proponowane w projekcie zmiany w innych aktach prawnych mają charakter
wyłącznie porządkujący i obejmują ustawy:
– z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska
państwowe, której zmiana polega na wykreśleniu w art. 2 pkt 4 wyrazów „Sekretarza
Komitetu Integracji Europejskiej” w związku ze zniesieniem Komitetu Integracji
Europejskiej,
– z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach
eksportowych, w której wskazuje się, zamiast Komitetu Integracji Europejskiej, który
zostanie zniesiony, ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej
w Unii Europejskiej, jako organ właściwy do przekazywania środków uzyskanych z Unii
Europejskiej lub z innych źródeł na wspieranie eksportu do krajów nienależących do OECD,
z przeznaczeniem na finansowanie przedsięwzięć eksportowych podmiotom wskazanym
w nowelizowanej ustawie,
– z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, w której w art. 14c pkt 6 wskazuje się ministra
właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej jako organ,
z którym Rządowe Centrum Legislacji współpracuje w sprawie harmonizacji prawa polskiego
z wymogami prawa Wspólnot Europejskich. Proponowana zmiana jest związana ze
zniesieniem Komitetu Integracji Europejskiej,
– z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program dla Odry – 2006”,
w której w związku ze zniesieniem Komitetu Integracji Europejskiej w art. 5 w ust. 2 pkt 6