Rządowy projekt ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej

UZASADNIENIE


I. Charakterystyka obecnego stanu prawnego. Potrzeba i cel wydania aktu.
Projektowana ustawa o rządowym systemie koordynacji spraw związanych
z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej ma zastąpić obecnie
obowiązującą ustawę z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz. U.
Nr 106, poz. 494 oraz z 2001 r. Nr 154, poz. 1800).
Ustawa o Komitecie Integracji Europejskiej ustanowiła system koordynacji
i wspierania działań organów administracji rządowej, który pozwolił wypełnić im zadania
wynikające z decyzji o wstąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej oraz
sprostać nowej sytuacji prawnej i gospodarczo-społecznej. Jednakże po dniu 1 maja 2004 r.
system ten, choć zapewniał podejmowanie decyzji i reagowanie na nowe wyzwania, nie był
w pełni dostosowany do potrzeb, jakie pojawiły się w związku z nowym statusem
Rzeczypospolitej Polskiej – państwa członkowskiego Unii, oraz nie gwarantował, że
przedstawiciele Rzeczypospolitej Polskiej będą przemawiać na forum instytucji Unii
Europejskiej jednym głosem i prezentować spójne stanowisko. Z tego względu system
ustanowiony na mocy ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej został, po wstąpieniu
Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, uzupełniony za pomocą instrumentów
opartych na przepisach ustawy o Radzie Ministrów. Czteroletnie doświadczenia ze
stosowania tych rozwiązań wskazują jednak na liczne ograniczenia i braki takiej formuły.
Istnieje zatem potrzeba gruntownej zmiany obowiązujących przepisów i stworzenia ram
prawnych
koordynacji
polityki
europejskiej
Rządu,
odpowiadających
aktualnym
wymaganiom. Potrzeba ta jest tym pilniejsza, że nastał już czas rozpoczęcia przygotowań do
sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską prezydencji w Unii Europejskiej, co stanowić
będzie kulminację wyzwań europejskich stojących przed polską administracją.
Kompetencje Unii Europejskiej obejmują w tej chwili bardzo szeroki zakres spraw,
wkraczając praktycznie w każdą dziedzinę działalności władz publicznych państw
członkowskich. Unia tworzy także osobny system prawa, które wymaga z jednej strony
wdrożenia lub uzupełnienia w prawie krajowym, a z drugiej zapewnienia jego poszanowania
zarówno przez podmioty prywatne, jak przez władze publiczne każdego szczebla w procesie
tworzenia i wykonywania prawa krajowego. Jednocześnie zasady funkcjonowania Unii, mimo
stopniowego rozszerzania kompetencji Parlamentu Europejskiego pochodzącego z bez-

2
pośrednich wyborów, są oparte wciąż w znacznej mierze na uzgodnieniach między rządami
państw członkowskich. Wymaga to zbudowania systemu koordynacji, który z jednej strony
pozwoli zachować kompetencje i decydujący głos poszczególnych ministrów we właściwych
im sprawach, a jednocześnie zapewni, że Rzeczpospolita Polska będzie przemawiać na forum
instytucji Unii jednym głosem i prezentować spójne stanowisko. Musi to być zatem system
łączący zasady właściwe dla prowadzenia polityki wewnętrznej z zasadami wykonywania
polityki zagranicznej. Systemu takiego nie da się utożsamić z żadną z tych dwóch sfer
działalności, w związku z czym również tworzące go mechanizmy muszą mieć swoją
specyfikę, odmienną nieco od klasycznych mechanizmów działania władz państwowych. Na
marginesie można zauważyć, że ten szczególny charakter zasad funkcjonowania w sferze
integracji europejskiej dotyczy nie tylko administracji rządowej – wystarczy przywołać tu
dla przykładu zasady współpracy Rządu z Sejmem i Senatem Rzeczypospolitej Polskiej
w tych sprawach.
Z czteroletniego okresu członkostwa Polski w Unii, a także z doświadczeń okresu
przedakcesyjnego, wywieść można pewne wnioski co do cech, jakimi powinien się
charakteryzować system koordynacji polityki europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej.
Polska administracja cechuje się sformalizowaniem zasad podejmowania decyzji
– wiążące rozstrzygnięcia zapadają na posiedzeniach organów kolegialnych lub w formie
pisemnej, na szczeblu co najmniej sekretarzy stanu. Odformalizowanie tego systemu
(elektroniczny obieg dokumentów, obniżenie szczebla decyzyjnego), jakkolwiek postępujące,
jest ciągle kwestią przyszłości. Dlatego też system koordynacji polityki europejskiej powinien
być oparty na decyzjach ciał kolegialnych, złożonych z przedstawicieli wszystkich członków
Rady Ministrów (wobec bardzo szerokiego zakresu kompetencji Unii nie wydaje się zasadne
wykluczenie z góry żadnego z ministrów). Dodatkowo trzeba zauważyć, że ze względu na
wymagania konstytucyjne niezbędne wydaje się zapewnienie rozstrzygającej roli Prezesa
Rady Ministrów w procesie koordynacji, a także możliwości odwołania do decyzji Rządu
w szczególnie istotnych lub spornych sprawach.
Dotychczasowe doświadczenia zdają się wskazywać również, że nasz system
współpracy w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej powinien zapewniać koordynację, którą można umownie określić mianem
„silnej”, to znaczy obejmującą nie tylko sprawny obieg informacji i mechanizm uzgadniania
stanowisk poszczególnych członków Rządu, ale także merytoryczną ocenę propozycji
przedstawianych przez podmioty odpowiedzialne za kierowanie poszczególnymi działami
administracji. Istnieje także potrzeba funkcjonowania wyspecjalizowanego ośrodka

3
eksperckiego, który byłby zdolny zwracać w procesie koordynacji uwagę na ogólne wymogi
wynikające z członkostwa w Unii Europejskiej, a także na aspekty techniczne (czy czasami
wręcz „taktyczne”) podejmowanych działań.
Należy wykorzystać doświadczenia wskazujące na korzyści, jakie daje połączenie
w jednym ośrodku wszystkich mechanizmów koordynacji, zarówno formalnej (obieg
dokumentów, uzgadnianie stanowisk), jak merytorycznej, i to we wszystkich istotnych
dziedzinach – gospodarczej, politycznej i prawnej. Połączenie takie, pozwalające na szybką
wymianę informacji, akumulację wiedzy i spójność podejmowanych działań, daje wartość
dodaną przewyższającą znacznie sumę wysiłków kilku ośrodków wykonujących te same
zadania oddzielnie. Dodatkowym atutem może tu być powiązanie funkcji koordynacyjnej
(a więc wewnętrznej) z prowadzeniem polityki europejskiej sensu stricto, czyli udziałem
w kształtowaniu polityki Unii Europejskiej, jako całości (czyli funkcji zewnętrznej). Wymaga
to jednak uwzględnienia w możliwie bezkonfliktowy sposób roli wszystkich
zainteresowanych podmiotów – Prezesa Rady Ministrów, ministrów odpowiedzialnych za
decyzje, w tym także podejmowane na forum instytucji Unii, w poszczególnych dziedzinach
oraz Ministra Spraw Zagranicznych, który ponosi generalną odpowiedzialność za politykę
zewnętrzną państwa, w tym w ramach Unii Europejskiej.
Nie należy ukrywać, że polska administracja potrzebuje zasadniczej reformy
w odniesieniu do obsługi problematyki unijnej, aby mogła ona szybko i efektywnie reagować
na wyzwania wynikające z członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.
Polegać ona musi na stworzeniu takich uwarunkowań formalnych, które zaangażują
praktycznie wszystkie ministerstwa i inne urzędy centralne w obsługę spraw unijnych,
w podejmowanie decyzji realizujących strategię polskiego członkostwa w Unii Europejskiej.


II. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym. Omówienie
zasadniczych rozwiązań projektu.

II. 1. Mechanizm koordynacji.
Proponowany mechanizm koordynacji działalności Rządu w sprawach unijnych
przyjmuje, jako nadrzędną, zasadę uzgadniania stanowisk poszczególnych ministrów
w sprawach wymagających sformułowania jednolitego stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej
wobec Unii Europejskiej. Tak ukształtowany mechanizm jest spójny z kolegialnym
charakterem Rady Ministrów oraz zasadami jej pracy, określonymi w ustawie o Radzie

4
Ministrów oraz w regulaminie pracy Rady Ministrów. Projekt zakłada, że system koordynacji
będzie oparty o dwa poziomy kompetencyjne: Rady Ministrów – w odniesieniu do wszystkich
spraw związanych z polskim członkowstwem w Unii Europejskiej – oraz Komitetu do Spraw
Europejskich, który – w zakresie spraw wskazanych w ustawie – będzie mógł działać
z upoważnienia Rady Ministrów.

II. 2. Rada Ministrów.
Kluczową rolę w projektowanym systemie koordynacji będzie spełniać Rada
Ministrów, która może upoważnić Komitet do Spraw Europejskich do rozstrzygania bądź
uzgadniania określonych spraw w jej imieniu. Jednocześnie Rada Ministrów zachowa pełną
swobodę w decydowaniu o udzieleniu takiego upoważnienia, co jest zgodne z jej
konstytucyjnym umocowaniem. Brak uzgodnienia stanowiska w określonej sprawie na forum
Komitetu do Spraw Europejskich będzie skutkować automatycznym „przeniesieniem sprawy
do rozstrzygnięcia” na szczebel Rady Ministrów. W tym miejscu warto poświęcić uwagę roli
Prezesa Rady Ministrów, który z racji swoich konstytucyjnych kompetencji powinien
odpowiadać za kierowanie problematyką europejską na szczeblu rządowym. Zakładany
system koordynacji zapewni to, że domeną Rządu będzie rozstrzyganie naprawdę kluczowych
kwestii, a nie wyręczanie poszczególnych resortów w załatwianiu spraw, które mogą zostać
załatwione na niższym szczeblu.
W projekcie ustawy nie podjęto próby zdefiniowania szczególnego mechanizmu pracy
Rządu w odniesieniu do spraw koordynacji europejskiej, wychodząc z założenia, że istniejące
w tej materii uregulowania ustawy o Radzie Ministrów oraz regulamin pracy Rady Ministrów
są wystarczające i adekwatne do oczekiwań.

II. 3. Komitet do Spraw Europejskich.
W
obowiązującym
systemie
administracji
spraw
europejskich
utworzony
zarządzeniem nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 r. Komitet Europejski
Rady Ministrów spełnia funkcję opiniodawczo-doradczą i pomocniczą wobec Rządu. Jego
obecna rola została niejako wymuszona przez praktycznie „nieobecny” Komitet Integracji
Europejskiej oraz brak innego ośrodka koordynacji spraw europejskich. Utworzenie w drodze
ustawy Komitetu do Spraw Europejskich i precyzyjne określenie jego zadań pozwoli na
formalne umocowanie tego szczebla koordynacji w systemie prawa powszechnie
obowiązującego. Proponowany model koordynacji obsługi spraw europejskich pozycjonuje
ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej

5
i zastępującego go w pracach Komitetu Sekretarza Europejskiego jako podmioty
odpowiedzialne za kierowanie projektowanym systemem koordynacji. Sekretarz Europejski
zajmie stanowisko sekretarza stanu w urzędzie, który przejmie zadania związane z obsługą
Komitetu Europejskiego (Ministerstwo Spraw Zagranicznych). Trzeba bowiem pamiętać, że
jego partnerami będą sekretarze i podsekretarze stanu odpowiedzialni za obsługę spraw
wynikających z członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej w po-
szczególnych resortach administracji rządowej.
Wejście w życie projektowanej regulacji będzie wymagać zniesienia Komitetu
Europejskiego Rady Ministrów, jako zbędnego organu opiniodawczo-doradczego Rady
Ministrów.

II. 4. Komitet Integracji Europejskiej.
Funkcjonowanie tego specyficznego, kolegialnego organu administracji stanowi dobry
przykład ilustrujący niedostosowanie obecnych rozwiązań do potrzeb administracji, mimo
ich formalnej zgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z racji swojego
składu i zadań, przynajmniej tych, które z formalnego punktu widzenia zachowały aktualność
po akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, Komitet Integracji Europejskiej
można scharakteryzować jako niefunkcjonujący w praktyce kolegialny organ administracji
rządowej. W tej perspektywie dalsze istnienie tego organu, który równolegle do Rządu miałby
obsługiwać na szczeblu politycznym tę część problematyki europejskiej, jest zbędne.

II. 5. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej i jego pracownicy.
Likwidacja urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) będzie wymagać zmian
w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. W MSZ zostaną utworzone i wyraźnie wskazane te
komórki organizacyjne, które będą zapewniać obsługę zadań ministra właściwego do spraw
członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Pracownicy tych komórek
organizacyjnych nie będą wchodzili w skład służby zagranicznej (będzie do nich stosowana
wyłącznie ustawa o służbie cywilnej). Z kolei pracownicy UKIE, którzy nie zostaną
zatrudnieni w komórkach organizacyjnych zapewniających obsługę działu „członkostwo
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” zostaną włączeni do służby zagranicznej.
W związku z przyjęciem powyższego rozwiązania niezbędne było wprowadzenie zmian
w ustawie o służbie zagranicznej w przepisach ogólnych dotyczących organizacji służby
zagranicznej (art. 14 projektu ustawy).