Poselski projekt ustawy - Kodeks wyborczy

Warszawa, 24 czerwca 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-91(4)/09

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Szanowny Panie Marszałku


Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy


- Kodeks wyborczy (druk nr 1568).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku
prac parlamentarnych.

Z poważaniem

(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy – Kodeks wyborczy (druk nr 1568).

Poselski projekt ustawy – Kodeks wyborczy ma w założeniu wnioskodawców
stanowić kompilację dotychczasowych rozwiązań prawnych, regulujących kwestie wyborów
do konstytucyjnych organów państwa, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz
Parlamentu Europejskiego. Taki „zabieg” legislacyjny – na co zwracają uwagę autorzy
projektu – ułatwi obywatelom dotarcie do tekstów norm prawnych, dotyczących prawa
wyborczego bez konieczności poszukiwania wielu aktów prawnych, ale przede wszystkim
spowoduje ujednolicenie tych elementów procedur wyborczych, które z racji swej istoty
są wspólne dla wszystkich postępowań wyborczych, niezależnie od tego, który organ jest
wybierany. Ponadto, projektowany akt prawny przewiduje m.in. wprowadzenie do systemu
polskiego prawa wyborczego instytucji głosowania przez pełnomocnika ustanawianego przez
wyborców niepełnosprawnych oraz wyborców, którzy ukończyli 75 lat.
Mając powyższe na względzie, trzeba zauważyć, iż sprawy wyborów nie leżą
w zakresie działania administracji rządowej – nie obejmuje ich żaden z jej działów,
jak również nie wymieniają ich akty normujące zakres działania członków Rady Ministrów
oraz obsługujących ich urzędów. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż przedmiotowa
inicjatywa poselska zmierza do ujednolicenia i doprecyzowania obowiązujących przepisów,
„dotykając” jednocześnie sfery zadań organów administracji publicznej (samorządowej
i rządowej), zasadnym wydaje się dokonanie bliższej analizy projektowanych przepisów.
Kodeks wyborczy nakłada na ministra właściwego do spraw administracji publicznej
zadania związane z przekazywaniem danych obejmujących wyborców, niebędących
obywatelami polskim (vide: art. 18 i 19 projektu) oraz przewiduje kilka upoważnień
do wydania odpowiednich rozporządzeń:
- art. 20 projektu (w sprawie sposobu prowadzenia rejestru wyborców, przekazywania przez
urzędy gmin właściwym organom wyborczym okresowych informacji o liczbie wyborców
objętych rejestrem wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczpospolitą Polską innym
państwom członkowskim Unii Europejskiej danych dotyczących obywateli tych państw
wpisanych do rejestru wyborców),
- art. 28 projektu (w sprawie sposobu sporządzania i udostępniania spisu wyborców oraz
określenia wzoru zaświadczenia o prawie do głosowania),
- art. 39 projektu (w sprawie trybu postępowania związanego ze sporządzaniem aktu
pełnomocnictwa, wzory: wniosku o sporządzenie aktu pełnomocnictwa, zgody na przyjęcie
pełnomocnictwa i aktu pełnomocnictwa, a także wzór i sposób prowadzenia oraz aktualizacji
wykazu sporządzanych aktów pełnomocnictwa),
- art. 136 § 7 projektu (w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad, na których członkom
komisji wyborczych przysługują diety, zwrot kosztów podróży i noclegów, a także warunków
obniżania wysokości diet oraz trybu udzielania dni wolnych od pracy),
- art. 141 § 4 projektu (w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad, na których
przysługują diety, zryczałtowane diety oraz zwrot kosztów podróży i noclegów osobom
powołanym w skład inspekcji „wyborczej”, a także trybu udzielania dni wolnych od pracy
osobom powołanym w skład inspekcji), tożsame upoważnienie zostało przewidziane
w art. 147 § 4 oraz art. 153 § 3 projektu, co wymaga weryfikacji,
- art. 145 § 3 projektu (w sprawie obowiązków organów prowadzących sprawy ewidencji
ludności w zapewnieniu Państwowej Komisji Wyborczej wykonania jej zadań związanych
z nadzorem nad prowadzeniem i aktualizowaniem rejestru wyborców oraz sporządzaniem
spisu wyborców),
- art. 158 § 10 projektu (w sprawie sposobu zgłaszania kandydatów do obwodowych komisji
wyborczych, a także określenia wzoru zgłoszenia oraz szczegółowych zasad powoływania
obwodowych komisji wyborczych),
- art. 162 § 2 projektu (w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinien
odpowiadać lokal obwodowej komisji wyborczej, tak aby został dostosowany do potrzeb
wyborców niepełnosprawnych),
- art. 165 § 2 projektu (w sprawie zasad współdziałania terenowych organów administracji
rządowej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego z Krajowym Biurem Wyborczym
w celu realizacji zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów oraz
referendów).
Odnosząc się do zaproponowanych w projekcie rozwiązań, należy zwrócić uwagę
na następujące kwestie:
1. przepisy dotyczące ewidencji wyborców są ściśle powiązane z problematyką ewidencji
ludności. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu
przekazywania przez Rzeczpospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii
Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. Nr 42, poz. 388 ze zm.), rejestr
wyborców prowadzi się na podstawie istniejącej w gminach ewidencji ludności, o której
mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych
(Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Z kolei spis wyborców sporządza się
na podstawie stałego rejestru wyborców. Państwowa Komisja Wyborcza, realizując zadania
związane z nadzorem nad rejestrem wyborców, bada zgodność danych rejestru wyborców
i spisu wyborców z danymi z ewidencji ludności i aktów stanu cywilnego (vide: art. 43a ust. 1
Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP). Obecnie na gruncie prawa wyborczego
szczegółowe rozwiązania w tym zakresie regulowane są poniższymi rozporządzeniami
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:
- z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń
o prawie do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
Nr 72, poz. 849 ze zm.),
- z dnia 8 sierpnia 2001 r. w sprawie spisu wyborców w wyborach do Sejmu i do Senatu (Dz.
U. Nr 84, poz. 922 ze zm.),
- z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie zapewnienia Państwowej Komisji Wyborczej
wykonywania zadań związanych z nadzorem nad prowadzeniem rejestru wyborców

i sporządzaniem spisów wyborców (Dz. U. Nr 74, poz. 672 ze zm.),
- z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie spisu wyborców w wyborach do Parlamentu
Europejskiego (Dz. U. Nr 62, poz. 583),
- z dnia 19 października 2006 r. w sprawie spisu wyborców w wyborach do rad gmin, rad
powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 191, poz. 1417).
Wspomniane akty wykonawcze zostały wydane przed zmianą ustawy o działach
administracji rządowej, wprowadzonej ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy
o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125).

2
Na mocy jej postanowień sprawy związane z ewidencją ludności zostały przeniesione
do działu – sprawy wewnętrzne. Dla przykładu należy wskazać wydawane na podstawie
art. 43a ust. 3 Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP rozporządzenie określające
obowiązki organów prowadzących sprawy ewidencji ludności w zapewnieniu Państwowej
Komisji Wyborczej wykonania jej zadań związanych z nadzorem nad prowadzeniem
i aktualizowaniem rejestru wyborców oraz sporządzaniem spisów wyborców (...).
Powyższe wydaje się przesądzać o konieczności dostosowania projektowanych
przepisów do zmian, które wprowadzono do ustawy o działach administracji rządowej przez
wskazanie ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zarówno jako organu
odpowiedzialnego za realizację ww. zadań (art. 18 i 19 projektu) oraz zobowiązanego
do wydania stosownych aktów wykonawczych (stosownie do rządowego projektu ustawy
o ewidencji ludności – druk nr 1371), przewidzianych w art. 20, art. 28 oraz art. 145 § 3
projektu. Przy czym upoważnienie do wydania rozporządzenia określone w projektowanym
art. 145 § 3 nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego
i w konsekwencji nie spełnia warunków stawianych przez art. 92 Konstytucji RP.
Wspomniany błąd dotyczy jednak nie tylko wskazanego upoważnienia, lecz wielu innych,
w tym przewidzianych dla innych podmiotów – np. upoważnienie dla ministra właściwego
do spraw zagranicznych (art. 30 § 4 projektu). W tym kontekście trzeba podkreślić,
iż określanie zasad i obowiązków stanowi materię ustawową i nie powinno następować
w formie aktów wykonawczych. Co więcej w projekcie ustawy – Kodeks wyborczy brak jest
przepisów materialnych, których rozwinięcie może znaleźć się w aktach wykonawczych – np.
upoważnienie do określania trybu udzielania dni wolnych od pracy osobom powołanym
w skład inspekcji „wyborczej”, bez wskazania w ustawie, iż dni takie przysługują (art. 141 §
4 projektu). Ponadto za wątpliwe w świetle regulacji konstytucyjnych oraz zasad techniki
prawodawczej uznać należy przewidziane w projekcie formy współuczestnictwa
w wydawaniu aktów wykonawczych, m.in. „po porozumieniu” (np. minister właściwy
do spraw administracji publicznej po porozumieniu z Kierownikiem Krajowego Biura
Wyborczego – art. 165 § 2 projektu). Porozumienie jest formą współdziałania przy
wydawaniu aktu wykonawczego właściwą dla organów równorzędnych, posiadających
kompetencje do wydawania tego typu aktów prawnych (kompetencji w tym zakresie nie
posiadają np. organy wyborcze). Właściwsze jest więc wskazany sposób uczestnictwa
w tworzeniu aktu wykonawczego zastąpić inną formą – przewidzianą zasadami techniki
prawodawczej – np. na wniosek czy też po zasięgnięciu opinii. Równocześnie do rozważenia
pozostaje kwestia dotycząca przepisów przejściowych utrzymujących w mocy dotychczasowe
akty wykonawcze (w zakresie, w jakim nie są sprzeczne z projektowaną ustawą – Kodeks
wyborczy) do czasu wydania nowych na podstawie upoważnień zawartych w projekcie.
Wprawdzie projektowany art. 526 przewiduje, że wybory zarządzone przed dniem wejścia
w życie ustawy – Kodeks wyborczy przeprowadza się na podstawie przepisów
dotychczasowych, niemniej jednak można sobie wyobrazić sytuację, w której zarządzane są
np. przedterminowe wybory już po wejściu w życie ustawy – Kodeks wyborczy, a brak jest
jeszcze „nowych” przepisów wykonawczych.
2. w tym miejscu trzeba także zwrócić uwagę, iż obecnie rejestry wyborców funkcjonują
w oparciu o zbiory danych stałych mieszkańców prowadzone przez organy gmin. Projekt
ustawy – Kodeks wyborczy odnosi się do określenia „adresu stałego zamieszkania” oraz
„adresu zameldowania na pobyt stały”, zaś ww. projekt ustawy o ewidencji ludności
całkowicie odchodzi od instytucji zameldowania. W przypadku wcześniejszego wejścia
w życie ustawy o ewidencji ludności, prace nad projektem ustawy – Kodeks wyborczy
powinny zostać dostosowane do tej regulacji.

3
3. uwzględniając postanowienia ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji
rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), wydaje się, iż lepszym rozwiązaniem
byłoby wskazanie w przywołanym art. 162 § 2 projektu, ministra właściwego do spraw
budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (zamiast ministra właściwego
do spraw administracji publicznej), do którego należą m.in. sprawy budownictwa oraz
nadzoru architektoniczno-budowlanego (vide: art. 9a ustawy o działach administracji
rządowej).
4. do rozważenia należy pozostawić zasadność wprowadzenia do przepisów Kodeksu
wyborczego aż trzech upoważnień dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej
do określenia wysokości oraz szczegółowych zasad, na których osobom powołanym w skład
inspekcji „wyborczej” przysługują diety, zryczałtowane diety oraz zwrot kosztów podróży
i noclegów (art. 141 § 4, art. 147 § 4 oraz art. 153 § 3 projektu). Przedmiotowe zagadnienia
można byłoby rozstrzygnąć w drodze jednego rozporządzenia, mającego zastosowanie
zarówno do inspekcji powołanej przez Państwową Komisję Wyborczą, okręgową komisję
wyborczą czy też komisarza wyborczego.
Ponadto trzeba dodać, iż w projektowanej ustawie brak jest rozwiązań ustalających
zasady ochrony lokalu obwodowych komisji wyborczych podczas przerwy w głosowaniu
(w przypadku, gdy odbywa się ono w ciągu dwóch dni). Brak regulacji w powyższym
zakresie może spowodować pozbawienie budynków, w których znajduje się lokal wyborczy
należytego zabezpieczenia. Jako przykład rozstrzygnięcia przedmiotowych kwestii można
wskazać postanowienia art. 32 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym
(Dz. U. Nr 57, poz. 507 ze zm.). Z tym, że wydaje się zasadnym, aby ewentualne
rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie ochrony lokalu komisji
w czasie przerwy w głosowaniu, w tym również przy pomocy Policji, wydał minister
właściwy do spraw wewnętrznych.
5. w związku z faktem, że sprawy wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów pozostają
w bezpośrednim związku z kompetencjami Prezesa Rady Ministrów i wojewodów,
dotyczącymi zarządzania wyborów oraz zastępczego wygaszania mandatów koniecznym staje
się odniesienie do projektowanej regulacji w tym zakresie. Należy zauważyć, iż projektowane
rozwiązania przewidują odmienne regulacje w zakresie procedury wygaśnięcia mandatu
radnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Na wstępie jednak podkreślenia wymaga, iż projektowany art. 363 § 1 zawiera
niepełny katalog przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego [w stosunku do obecnego – vide:
art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.)]. Nie przewiduje
bowiem jego utraty w przypadku niezłożenia w terminie oświadczenia o stanie majątkowym.
Usunięcie tej przesłanki wymaga dokonania niezbędnych zmian w ustawach ustrojowych
(ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym oraz ustawie
o samorządzie województwa).
Co więcej § 3 przywołanego artykułu, ogranicza liczbę przypadków, w których radny
może złożyć wyjaśnienia do sytuacji wygaśnięcia mandatu z powodu odmowy złożenia
ślubowania oraz utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.
Natomiast obowiązujący art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw umożliwia radnemu złożenie wyjaśnień zarówno we wspomnianych
przypadkach, ale także, gdy podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu jest spowodowane
niezłożeniem w terminie oświadczenia majątkowego oraz naruszeniem ustawowego zakazu
łączenia określonych funkcji.

4