Rządowy projekt ustawy o ewidencji ludności

W drugim etapie, którego realizację przewidziano po 2011 r. projekt ustawy
zapewnia możliwość funkcjonowania rejestru PESEL w całkowitym oderwaniu od
rejestracji miejsca zamieszkania; dane związane z tożsamością osoby i jej statusem
prawno-administracyjnym będą aktualne i całkowicie wiarygodne z uwagi na
wprowadzoną projektem zasadę zasilania rejestru PESEL bezpośrednio przez
organy administracji rejestrujące zdarzenia powodujące wytworzenie tych danych.
W konsekwencji zagwarantuje to referencyjność rejestru PESEL jako jednego
wiarygodnego rejestru, który stanie się zbiorem danych wyjściowych dla innych
centralnych rejestrów państwowych oraz doprowadzi do znacznego obniżenia
kosztów funkcjonowania administracji. Z punktu widzenia obywatela zapewni
możliwość „odmiejscowienia” czynności administracyjnych, stwarzając podstawę do
likwidacji zapisów o adresie miejsca zamieszkania w dowodach osobistych i innych
dokumentach oraz zlikwiduje obowiązek zawiadamiania przez obywatela różnych
instytucji o zmianie danych, np.: urzędów skarbowych, ZUS-u, wojskowych komend
uzupełnień itp. Ostatecznym efektem takiej przebudowy rejestru PESEL będzie
zniesienie rejestracji miejsca zamieszkania jako odrębnej instytucji prawa.
Aby osiągnąć efekt docelowy niezbędna będzie kompleksowa zmiana
w systemie obiegu informacji między urzędami rejestrującymi zdarzenia związane
z tożsamością i statusem prawno-administracyjnym osoby a rejestrem PESEL,
wymagająca zasadniczej modernizacji systemów informatycznych, obsługujących
ewidencję ludności zarówno na poziomie gminy, jak i na poziomie centralnym.

Planowane wprowadzenie nowego wzoru dowodu osobistego, w postaci
dokumentu zawierającego elementy umożliwiające zapis danych w formie
elektronicznej, którego funkcjonalność w stosunku do obecnej będzie znacznie
zwiększona, powoduje konieczność wyodrębnienia unormowań dotyczących dowodu
osobistego z dotychczasowych regulacji wspólnych z ewidencją ludności. W związku
z tym, iż prace nad nowym wzorem dowodu osobistego zakreślone są na okres do
2011 r., projekt nowej ustawy w tej sprawie powstanie w 2009 r. Obecnie zasady
wydawania dowodów osobistych nie zmieniają się, dlatego projektodawca założył
obowiązywanie dotychczasowych przepisów. Z tych względów projekt ustawy
o ewidencji ludności nie obejmuje tematyki związanej z dowodami osobistymi.


4


Projekt ustawy reguluje w szczególności:
–
zasady i sposób prowadzenia ewidencji ludności
w Rzeczypospolitej Polskiej,
–
zakres i zasady rejestracji danych gromadzonych w rejestrze
PESEL, rejestrze mieszkańców i rejestrach zamieszkania
cudzoziemców, a także relacje z innymi rejestrami
centralnymi,
–
zasady i tryb nadawania numeru PESEL,
–
zasady zgłaszania i rejestracji miejsca zamieszkania obywateli
polskich i cudzoziemców,
–
zasady udostępniania danych z rejestrów PESEL, rejestrów
mieszkańców i rejestrów zamieszkania cudzoziemców,
a także zawiera w przepisach przejściowych i końcowych odpowiednie normy
intertemporalne.

1. Ewidencja danych ludności

a) stan obecny

Ewidencja danych ludności w dzisiejszym kształcie, w tym prowadzenie
rejestru PESEL, całkowicie opiera się na realizacji obowiązku meldunkowego.
Logika zasilania rejestru PESEL polega na wprowadzaniu danych wyłącznie
przez komórki ewidencji ludności w gminie, zajmujące się meldowaniem na pobyt
stały i pobyt czasowy, mimo iż zakres danych zasilających PESEL jest o wiele
szerszy i dotyczy w głównej mierze tożsamości, stanu cywilnego, obywatelstwa czy
dokumentu tożsamości. Komórkom ewidencji ludności przypisano w całym systemie
ewidencji danych rolę nadrzędną; są miejscem gromadzenia danych związanych
z tożsamością i statusem prawno-administracyjnym osoby; komórki ewidencji
ludności są równocześnie pośrednikiem w przepływie danych między organami
administracji rejestrującymi zdarzenia tworzące te dane (np. kierownikami urzędów
stanu cywilnego, konsulami, wojewodami) a rejestrem PESEL. Taki system jest
powodem wielu omyłek i bardzo niekorzystnie wpływa na terminy zasilania rejestrów,
co powoduje znaczne obniżenie referencyjności danych zawartych w rejestrze.
5


Organy odpowiedzialne za rejestrację zdarzeń nie mają dostępu do rejestru PESEL,
aby móc go zasilać. Kierują informację o danych osoby do komórki ewidencji
ludności właściwej dla miejsca pobytu osoby, identyfikowanego przez adres jej
zameldowania. Jeżeli, na obecnym etapie, a więc przed stworzeniem warunków
technicznych umożliwiających wprowadzanie danych bezpośrednio przez organy je
rejestrujące, zlikwidowano by całkowicie rejestrację miejsca zamieszkania, rejestr
PESEL przestałby być zasilany i doszłoby do jego dezaktualizacji, podczas gdy
opiera się na nim m.in. system wyborczy, zasady finansowania samorządu
terytorialnego, jak również możliwość świadczenia przez administrację publiczną
podstawowych usług dla obywateli, np. w zakresie szeroko rozumianej pomocy
społecznej, realizacji obowiązku szkolnego itp.
Na poziomie centralnym funkcjonuje wiele różnych rejestrów tematycznych,
w których gromadzone są dane osób na potrzeby realizacji zadań resortowych. Mimo
tego, iż zakres danych w tych rejestrach w części dotyczącej tożsamości osób
powtarza się, rejestry te są autonomiczne, co generuje po stronie budżetu państwa
nieuzasadnione koszty. Co więcej, organy odpowiedzialne za prowadzenie tych
rejestrów nakładają na obywateli obowiązek informowania o zmianie danych.

b) stan docelowy

Po 2011 r. ewidencja ludności będzie funkcjonować, co przewiduje
przedkładany projekt, w oparciu nie o kryterium miejscowe (związane ze zgłaszaniem
miejsca zamieszkania), lecz wyłącznie o kryterium rzeczowe. Dane związane
z tożsamością osoby i jej statusem prawno-administracyjnym wprowadzać będą
bezpośrednio do rejestru PESEL organy rejestrujące zdarzenia, tj. kierownicy
urzędów stanu cywilnego, wojewodowie i konsulowie oraz organy gmin wydające
dowody osobiste. Rejestr PESEL będzie podstawowym rejestrem gromadzącym
dane związane z tożsamością osób. Zmiana zasad zasilania zagwarantuje jego
pełną wiarygodność i aktualność, dzięki czemu stanie się – w zakresie
przedmiotowym – rejestrem referencyjnym i będzie mógł w tym względzie pełnić rolę
nadrzędną wobec innych rejestrów centralnych. Zapewniony zostanie automatyczny
obieg informacji między rejestrami, co zwolni obywateli, przy większości czynności
administracyjnych, z obowiązku przedkładania dokumentów poświadczających te
dane i wykluczy takie żądania po stronie organów administracji. Wykluczy również
6


możliwość prawnego nakładania na obywateli obowiązku informowania urzędów
o zmianie danych. W rezultacie stworzy podstawę do oczekiwanego społecznie
„odmiejscowienia” wielu czynności administracyjnych.

c)
sposób realizacji stanu docelowego

Sposób realizacji stanu docelowego wymaga od strony technicznej:
– modernizacji i przebudowy aplikacji obsługującej gromadzenie danych
w rejestrze PESEL oraz aplikacji umożliwiających zasilanie tego rejestru,
a także modernizacji urządzeń technicznych,
– modernizacji aplikacji na poziomie gminy oraz stworzenie aplikacji
umożliwiającej rejestrowanie i przesyłanie danych przez organy, które
takich aplikacji nie mają,
– zapewnienia sprawnej i wydajnej łączności on-line między rejestrem
PESEL a podmiotem zasilającym w dane,
– zakupu urządzeń informatycznych.

Od strony prawnej wymaga natomiast pozostawienia, na okres do zakończenia
przebudowy i modernizacji rejestrów związanych z ewidencją ludności, instytucji
zgłaszania miejsca zamieszkania, aby nie doprowadzić do zakłócenia
funkcjonowania rejestru PESEL i zdezaktualizowania danych w nim gromadzonych.

2. Zakres danych w rejestrach

a) stan obecny

Przedmiotowo rejestr PESEL zawiera dane związane z tożsamością i statusem
prawno-administracyjnym osoby, zarówno aktualne, jak i archiwalne. Zawiera też
dane gromadzone w związku z realizacją obowiązku wojskowego oraz informacje
o dokumentach legalizujących pobyt cudzoziemców. Nie zawiera, w sposób
wyodrębniony, danych o kraju urodzenia i kraju poprzedniego miejsca zamieszkania,
wymaganych postanowieniami rozporządzenia (WE) nr 862/2007 z dnia 11 lipca
2007 r.
7


Podmiotowo rejestr PESEL obejmuje dane osób, które zamieszkują na
terytorium kraju, jak również dane osób, które przebywają w Polsce okazjonalnie.
Powoduje to brak referencyjności danych, ponieważ w stosunku do osób, które
krótko w Polsce zamieszkują lub, nie będąc związanymi z Polską, przystępują do
czynności prawnych za granicą, nie ma możliwości aktualizacji ich danych.

b) stan docelowy

Założeniem projektodawcy jest gromadzenie w rejestrze PESEL danych, które
ponad wszelką wątpliwość pozwolą ustalić tożsamość osoby i jej aktualny status
prawno-administracyjny. Wykreślono dane związane z obowiązkiem wojskowym oraz
z dokumentami legalizującymi pobyt cudzoziemców uznając, że nie są to dane
związane z tożsamością i winny być gromadzone wyłącznie w rejestrach
tematycznych. Dopisano dane wynikające z rozporządzenia (WE) z dnia 11 lipca
2007 r. – przydając im jako jedynym w rejestrze – charakter deklaratoryjny, ponieważ
rzadko mogą być udokumentowane. Dopisano również, obok danych dotyczących
dowodu osobistego, dane o aktualnym paszporcie, wychodząc z założenia – czego
dowodzi doświadczenie ostatnich lat – że spośród Polaków, którzy czasowo
wyjechali za granicę, wielu nie posiada innego dokumentu tożsamości aniżeli
paszport.
W zakresie podmiotowym przyjęto, że w rejestrze PESEL gromadzone są dane
obywateli polskich urodzonych i zamieszkałych na terytorium RP oraz tych obywateli
polskich zamieszkałych za granicą, którzy przystąpią przed władzami polskimi do
czynności administracyjnych, a więc osób ubiegających się o polski dokument
tożsamości. W stosunku do cudzoziemców założono, co do zasady, że gromadzi się
dane tych osób, które stale zamieszkują na terytorium RP lub ich status wskazuje, że
charakter pobytu będzie długotrwały (azyl, status uchodźcy, pobyt tolerowany itp.).
Dane cudzoziemców, którzy z założenia przebywają w Polsce czasowo, będą
gromadzone, jak to ma miejsce dotychczas, w krajowym zbiorze rejestrów, ewidencji
i wykazu w sprawach cudzoziemców o nazwie „System Pobyt”, natomiast na
potrzeby ewidencji ludności – w rejestrach zamieszkania cudzoziemców. W rejestrze
PESEL dane tych osób mogą być gromadzone wyłącznie na umotywowany wniosek
cudzoziemca.
8