Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2009

R A D A M I N I S T R Ó W


U Z A S A D N I E N I E
U S T A W Y B U D ś E T O W E J
N A R O K 2 0 0 9

W
U K Ł A D Z I E Z A D A N I O WYM









Warszawa, wrzesień 2008



Spis treści:



Wstęp …………………………………………………………………………………...
4


Funkcja 1. Zarządzanie Państwem ……………………………………………………..
8
Funkcja 2. Działalność na rzecz zapewnienia i poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego

i porządku publicznego ……………………………………………………..
19
Funkcja 3. Działalność edukacyjna, wychowawcza i opiekuńcza

państwa..…………………………………………………………………….
31
Funkcja 4. Zarządzanie finansami państwa …………………………………………….
44
Funkcja 5. Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa …………………………………
57
Funkcja 6. Koordynacja polityki gospodarczej …………………………………………
61
Funkcja 7. Gospodarka przestrzenna, wspieranie rozwoju budownictwa

i mieszkalnictwa…………………………………………………………….
77
Funkcja 8. Wspieranie kultury fizycznej i sportu ………………………………………
83
Funkcja 9. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego ………………………………..
89
Funkcja 10. Wspieranie rozwoju polskiej nauki ……………………………………….
95
Funkcja 11. Działalność na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego

i nienaruszalności granic ………………………………………………….
100
Funkcja 12. Ochrona i poprawa stanu środowiska ……………………………………..
106
Funkcja 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny …………………………..
121
Funkcja 14. Rynek pracy………………………………………………………………..
133
Funkcja 15. Prowadzenie polityki zagranicznej ………………………………………..
140
Funkcja 16. Sprawy obywatelskie ……………………………………………………...
150
Funkcja 17. Zapewnienie równomiernego rozwoju kraju ………………………………
162
Funkcja 18. Działalność państwa na rzecz zapewnienia zasady

sprawiedliwości…………………………………………………………...
170

Funkcja 19. Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury

transportowej……………………………………………………………… 179
Funkcja 20. Organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna ……………….......... 187
Funkcja 21. Prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej………………………………..
195
Funkcja 22. Tworzenie i koordynacja polityki …………………………………………
204


Podsumowanie ………………………………………………………………………….
207


Opis programów wieloletnich w układzie zadaniowym ………………………………..
209


Część tabelaryczna


WSTĘP

Najważniejszym instrumentem zarządzania finansami publicznymi jest, prezentowany w ujęciu rocznym,
budżet państwa, który stanowi plan finansowy państwa, obejmujący dochody i wydatki budżetowe oraz plan
przychodów i rozchodów. Beneficjentem środków publicznych jest społeczeństwo – wszyscy obywatele
Rzeczypospolitej. Realizację całości wykazu zadań państwa, wynikającego z zapisów systemu prawa
(Konstytucji, umów międzynarodowych, ustaw, rozporządzeń), należy traktować jako uniwersalny, ogólny
obowiązek państwa wobec obywateli.
Dokument budżetowy jako plan finansowy tradycyjnie określa alokację środków publicznych na
poszczególne instytucje i obszary działalności państwa. Wykonywanie zadań publicznych powinno przynosić
konkretne a także wymierne pod względem jakościowym i ilościowym rezultaty, które będą optymalnie
wysokie w odniesieniu do poniesionych przez podatników nakładów.
Maksymalizacja efektywności działań państwa przy wykonywaniu jego ustawowych zadań ma doniosłe
znaczenie dla dalszego rozwoju kraju. Z tego też względu, istnieje ważna potrzeba, aby sposób planowania
budżetu i wydatkowania środków publicznych był podporządkowany nowoczesnym zasadom i metodom
zarządzania finansami publicznymi.
Istotą nowej metody – budżetu zadaniowego jest wprowadzenie zarządzania środkami publicznymi poprzez
cele, na rzecz osiągania określonych rezultatów – realizacji zadań – mierzonych za pomocą ustalonego
systemu mierników. Zakres budżetu zadaniowego jest szerszy od zakresu budżetu tradycyjnego, o tzw. część
sprawnościową (zadaniową) tzn. o część, która informuje o tym, jakim celom służą wydatki publiczne i jakie
efekty uzyskuje się z nakładów publicznych.
Ponadto, w odróżnieniu od tradycyjnego sposobu planowania budżetu państwa budżet zadaniowy rozszerza
wieloletni horyzont projekcji na wszystkie wydatki budżetu państwa (dotychczas dotyczyło to jedynie
inwestycji i programów wieloletnich).
Uwzględnianie w procesie budżetowania czynników, których oddziaływanie wykracza poza perspektywę
jednego roku, a zarazem mających istotny wpływ na system krajowych finansów publicznych, sprzyja
prawidłowemu tworzeniu budżetów rocznych, dlatego też w Polsce, tak jak i wielu krajach OECD będzie
opracowywany – również w układzie zadaniowym - całościowy, średniookresowy plan wydatków (tzw.
średniookresowe ramy dla wydatków publicznych). Wzmacnianie mechanizmów mających na celu
usprawnienie stosowania tej metody, jest jednym z podstawowych priorytetów przygotowywanej obecnie w
Polsce reformy finansów publicznych, która zakłada umieszczenie w ustawie o finansach publicznych
zapisów wprowadzających i regulujących funkcjonowanie instytucji tzw. Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa.
W zadaniowym planie wydatków po raz pierwszy sporządzono całościową projekcję dla wszystkich
wydatków na dwa kolejne lata budżetowe (tj. na rok 2010 oraz 2011). Przy opracowaniu dokumentu
uwzględniono prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych zawarte w Programie
Konwergencji, który został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 28 marca 2008 r. Prognozy wskaźników
4

makroekonomicznych, na których oparto zadaniową projekcję wydatków budżetu państwa na lata 2010 –
2011 zakładają, iż wzrost PKB wyniesie 5% w 2010 oraz 4.6% w 2011 r., przy stopie inflacji rzędu 2,5 % w
każdym z lat objętych planem. Jednocześnie przyjmuję się, iż w obu wymienionych latach wzrost
przeciętnego nominalnego wynagrodzenia brutto w jednostkach sfery budżetowej wyniesie 4,5%. Natomiast
wydatki bieżące oraz wydatki majątkowe budżetu państwa, w każdym z dwu kolejnych (po 2009 r.) lat, w
ujęciu kasowym, mają zwiększyć się odpowiednio o 2,5%1.
Prezentowany w nowym układzie zadaniowym budżet posiada formę funkcjonalnej prezentacji wydatków,
grupując je w hierarchiczną strukturę, która odzwierciedla gradację wielkości i ważności działań państwa
według określonego przez dysponentów układu celów. Stopień osiągnięcia realizacji celów poszczególnych
działań mierzony jest za pomocą wybranych przez dysponentów mierników.
Zadaniowy plan wydatków na lata 2009-2011 został ułożony według 22 podstawowych funkcji państwa,
które grupują wydatki wszystkich dysponentów części budżetowych według podstawowych działalności –
polityk prowadzonych przez państwo.
Dzięki takiemu zagregowanemu układowi wydatków istnieje możliwość uzyskania przejrzystej informacji,
jaki jest całościowy poziom finansowania poszczególnych głównych rodzajów działalności państwa. W celu
uniknięcia nadmiernej szczegółowości zadań i osiągnięcia odpowiedniej przejrzystości budżetu, dla każdej
z 22 funkcji wyodrębniono zadania, które w sposób syntetyczny grupują działania służące osiągnięciu
jednego celu. Przyjęto, że subwencja ogólna dla jednostek samorządu terytorialnego, rezerwy celowe2,
rezerwa ogólna, składka do budżetu UE ujęte są w Funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa tak, aby cały
budżet państwa ujęty został w postaci zadaniowej. Założono, że zarówno funkcja państwa jak i zadanie może
być realizowane przez wielu dysponentów. Trzeci prezentowany poziom stanowią podzadania, które
dysponenci części budżetowych sami zdefiniowali w ramach realizowanych przez siebie zadań.
Taki sposób prezentacji zwiększa przejrzystość budżetu. Korzyści wynikające z zastosowania nowoczesnego
narzędzia zarządzania finansami publicznymi będą możliwe do uzyskania jedynie w przypadku, kiedy
prawidłowo działać będzie mechanizm zapewniający uzyskiwanie rzetelnych i użytecznych informacji
dotyczących skuteczności i efektywności poszczególnych polityk, a więc danych mówiących o stopniu
osiągnięcia celów wyznaczonych dla poszczególnych obszarów działalności państwa.
Praktyczna realizacja polityki ewaluacji wydatków publicznych, wymaga zastosowania zobiektywizowanego
pomiaru wykonania zadań realizowanych za pośrednictwem wydatków publicznych oraz odniesienia tego
pomiaru do założonych wcześniej celów – dla uzyskania oceny skuteczności i efektywności realizacji tych
zadań. Ocena taka powinna być wszechstronna i precyzyjna, a w szczególności powinna odnosić się do
kosztowych aspektów osiągnięcia rezultatów zadań. Kluczowym przedsięwzięciem w procesie reformy
budżetowania jest stworzenie sprawnego i miarodajnego systemu mierzenia wyników zadań. Ważne
doświadczenia w mierzeniu efektów wydatkowanych środków publicznych polska administracja publiczna
uzyskała poprzez realizację (i ewaluację) projektów unijnych.

1 Bez uwzględniania środków pochodzących z realizacji projektów unijnych.
2 Jedynie niewielka część rezerw celowych przypisana została przez dysponentów do zadań na tym etapie prac.
5