Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
g) następuje podwyższenie stawek VAT na kolejne 3 lata,
h) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymuje dotację celową z budżetu państwa na realizację
zadania dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych w wysokości do 30 % środków
zaplanowanych na realizację tego zadania na dany rok,
i) organy administracji rządowej mogą zaciągać nowe zobowiązania na przygotowanie inwestycji, jeżeli mają zapewnione
finansowanie z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej
przez państwa członkowskie EFTA, na maksymalnym dopuszczalnym poziomie określonym w przepisach lub
procedurach dotyczących danego rodzaju inwestycji, nie mniejszym niż 50% całości kosztów, z tym że ograniczenia te
nie dotyczą odbudowy lub przebudowy dróg krajowych w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym,
inwestycji w infrastrukturę przeciwpowodziową, systemu elektronicznego poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych
oraz odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku przygotowaniem i realizacją inwestycji w zakresie dróg
publicznych;
3) jeśli relacja w roku x jest równa lub większa od 60% PKB:
a) obowiązują procedury przewidziane w pkt 2 lit. a, c, d, f, g i h dla relacji większej od 55%, a nie większej od 60% PKB;
b) uchwalane na rok x+2 budżety JST muszą być przynajmniej zrównoważone;
c) wprowadzany jest zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych;
d) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie relacji państwowego długu
publicznego do PKB do poziomu poniżej 60%.
II.
Zasady i limity zaciągania zobowiązań przez JST
a) planowane i wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane i wykonane dochody bieżące powiększone o
nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki;
b) wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat
ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków pochodzących z budżetu UE
oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA w przypadku, gdy środki te nie
zostały przekazane w danym roku budżetowym;
c) JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i
kredytów,
pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST,
finansowanie planowanego deficytu budżetu JST,
wyprzedzające finansowanie zadań finansowych ze środków pochodzących z budżetu EU;
d) zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe na pokrycie deficytu przejściowego budżetu JST
podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane;
e) JST mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku,
przy czym:
dyskonto od emitowanych przez JST papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej,
kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna;
f) relacja łącznych kwot z tytułu:
spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek,
wykupów papierów wartościowych emitowanych przez JST wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów
wartościowych,
potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji,
do planowanych dochodów budżetu JST nie może przekroczyć:
(obowiązuje do 31 grudnia 2013 r.)
(obowiązuje od 1 stycznia 2014 r.)
w danym roku budżetowym 15%, a gdy relacja
w danym roku budżetowym oraz w jakimkolwiek roku
państwowego długu publicznego do PKB przekroczy
następującym
po
roku
budżetowym
średniej
55% to 12%;
arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat
relacji jej dochodów bieżących powiększonych o
wpływy
uzyskane
ze
sprzedaży
majątku
oraz
pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów
ogółem budżetu JST;
g) Relacje łącznej kwoty długu JST na koniec roku

budżetowego do wykonanych dochodów ogółem oraz
na koniec kwartału danego roku budżetowego do
planowanych dochodów nie mogą przekroczyć 60%;
h) Ograniczeń dotyczących kwoty długu JST nie stosuje
się
do
emitowanych
papierów
wartościowych,
kredytów i pożyczek zaciąganych w związku ze
środkami określonymi w umowie zawartej z
podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi
lub Funduszem Spójności UE.

51


Tabela 3. Podstawowe różnice dotyczące długu publicznego – definicja polska a unijna
POLSKIE REGULACJE
REGULACJE UE
państwowy dług publiczny
dług sektora general government
1) zakres sektora finansów publicznych
ustawa o finansach publicznych tworzy zamknięty katalog
zakres sektora general government został zdefiniowany w
jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych;
ESA95 2); nie został wprowadzony zamknięty katalog
jednostek;
różnice w zakresie sektora w zależności od regulacji
a) fundusze utworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. KFD, FK):
nie są zaliczane do sektora finansów publicznych;
są zaliczane do sektora general government3);
2) tytuły dłużne zaliczane do długu publicznego
papiery wartościowe opiewające na wierzytelności
papiery wartościowe inne niż akcje, z wyłączeniem
pieniężne (poza papierami udziałowymi);
instrumentów pochodnych;
kredyty i pożyczki;
pożyczki;
przyjęte depozyty;
gotówka i depozyty;
zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin
płatności minął, a które nie zostały przedawnione lub
umorzone);
różnice w tytułach dłużnych w zależności od regulacji
zobowiązania wymagalne;
- 4)
3) dług potencjalny
różnice dotyczące uwzględniania długu potencjalnego w ograniczeniach na relację długu do PKB
nie jest uwzględniany. Od 1.01.2006 r. zgodnie z ustawą z

ograniczenia UE nie uwzględniają bezpośrednio długu
dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
potencjalnego związanego z udzielanymi poręczeniami i
podstawową kategorią, do której odnoszą się limity
gwarancjami;
zadłużenia jest dług publiczny bez przewidywanych

po spełnieniu określonych kryteriów (zgodnie z zasadami
wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji. Nowa ustawa nie
ESA’95) dług potencjalny może stać się długiem
wprowadza zmian w zakresie długu potencjalnego;
podmiotu udzielającego poręczenia lub gwarancji
(operacja przejęcia długu);
1) Urzędem odpowiedzialnym za zakres sektora general government (sektora instytucji rządowych i samorządowych) jest
GUS.
2) Council Regulation No 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the Community. Kryteria
stosowane w ESA95 dotyczą przede wszystkim funkcji realizowanych przez dane jednostki i sposobu ich finansowania.
Głównym kryterium branym pod uwagę jest działalność podstawowa danej jednostki – redystrybucja narodowego dochodu i
bogactwa; w pozostałych przypadkach stosowana jest reguła 50% (mniej niż 50% kosztów produkcji jest finansowanych
przychodami/dochodami ze sprzedaży).
3) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć związanych z budową
infrastruktury, po spełnieniu określonych kryteriów w zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych poza
zobowiązaniami przedmiotowych Funduszy mogą być ujmowane także nakłady inwestycyjne poniesione przez podmioty
spoza sektora realizujące inwestycje tego typu (imputed loan = pożyczka przypisana).
4) Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE są uwzględniane w wyniku
(deficycie lub nadwyżce) sektora general government.

52
Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarządzania długiem publicznym w
państwach UE
W państwach UE nie istnieje jednolity model instytucjonalnego usytuowania jednostki
zajmującej się zarządzaniem długiem SP. Można w tym zakresie wyodrębnić trzy podstawowe
koncepcje organizacyjne:
• model bankowy - w banku centralnym,
• model rządowy – w jednym z ministerstw (najczęściej finansów lub skarbu),
• model agencyjny - w wyspecjalizowanej instytucji (agencji), której podstawowym (choć
czasami nie jedynym) zadaniem jest zarządzanie długiem.
Model bankowy jest poddawany najsilniejszej krytyce. Wynika to z potencjalnej sprzeczności,
jaka może występować pomiędzy polityką pieniężną oraz zarządzaniem długiem publicznym.
Bank centralny może w takiej sytuacji:
• traktować zarządzanie długiem instrumentalnie skupiając się na celach polityki pieniężnej,
• być mniej skłonny do podnoszenia stóp procentowych w sytuacji zagrożenia inflacją (gdyż
zwiększyłoby to koszty związane z zadłużeniem), wpływać na poziom stóp procentowych
lub zwiększać płynność rynku tuż przed aukcją by uzyskać niższe koszty finansowania.
W obydwu przypadkach realizacja nałożonych na bank centralny zadań nie jest optymalna.
Dodatkowo, nawet w przypadku umieszczenia polityki pieniężnej oraz zarządzania długiem w
odrębnych departamentach oraz zastosowania tzw. „chińskiego muru”, mogą pojawiać się
podejrzenia odnośnie do wykorzystywania w zarządzaniu długiem nieznanych jeszcze rynkowi
informacji dotyczących wysokości stóp procentowych, co prowadzi do zmniejszenia zaufania do
emitenta oraz żądania przez nabywców instrumentów skarbowych dodatkowej premii za ryzyko.
Argumentem przytaczanym przez zwolenników umieszczenia zarządzania długiem w banku
centralnym jest przekonanie o tym, że bank centralny dysponuje lepszym przygotowaniem do
działalności na rynku finansowym niż jednostka pozostająca w strukturach ministerstwa.
Model rządowy dobrze sprawdza się w warunkach charakterystycznych dla gospodarek
„wschodzących” lub podlegających procesowi transformacji ustrojowej, w których stopień
rozwoju krajowego rynku finansowego jest niski, choć nie tylko tam jest stosowany. Jest to
związane z dużymi możliwościami oddziaływania rządu na tworzenie odpowiedniej
infrastruktury prawnej oraz instytucjonalnej, koniecznej dla funkcjonowania efektywnego rynku
finansowego. Jednak w warunkach rozwiniętej, stabilnej gospodarki coraz bardziej widoczne
stają się wady takiego rozwiązania:
• niebezpieczeństwo przedkładania krótkoterminowych celów budżetowych ponad
długoterminowe cele zarządzania długiem publicznym, co może prowadzić do zwiększenia
ryzyka związanego ze strukturą długu, jak i kosztów obsługi długu w długim terminie,
• brak wystarczającej elastyczności oraz możliwości odpowiednio szybkiego reagowania na
zmiany warunków rynkowych (co jest szczególnie ważne w przypadku wykorzystywania w
zarządzaniu długiem pochodnych instrumentów finansowych) wynikający ze znacznego
stopnia zbiurokratyzowania struktur administracji,
• trudności z pozyskaniem oraz utrzymaniem odpowiednich specjalistów związane z mało
konkurencyjnymi warunkami zatrudnienia pracowników administracji w stosunku do oferty
firm sektora finansowego (banków, towarzystw funduszy inwestycyjnych, itp.).
Model agencyjny dominuje w państwach UE. Termin „agencja” jest jednak pewnym
uogólnieniem (nie oznacza agencji rządowej zgodnie z definicją stosowaną w prawie polskim),
ponieważ wyspecjalizowane instytucje zajmujące się zarządzaniem długiem w poszczególnych
krajach różnią się znacznie wachlarzem powierzonych im zadań, jak i poziomem
instytucjonalnej odrębności. Charakter agencji może mieć również wydzielona organizacyjnie i

53
budżetowo część ministerstwa. Wspólną cechą pozostaje wysoki poziom autonomii w wyborze
sposobu realizacji zadań. Do najważniejszych zalet tego modelu należą:
• możliwość wyboru optymalnych rozwiązań oraz realizacji długoterminowych celów
zarządzania
długiem
dzięki
ograniczeniu
ryzyka
podporządkowywania
decyzji
zarządzających krótkoterminowym celom polityki fiskalnej,
• zapewnienie większej przejrzystości działania zarządzających wynikające z zastosowania
lepszych mechanizmów kontrolnych oraz sprawozdawczych, a co za tym idzie wzrost
zaufania inwestorów i niższe koszty finansowania potrzeb pożyczkowych,
• konieczność wypracowania klarownych oraz jednoznacznych procedur pozwalających na
podejmowanie szybkich decyzji dotyczących transakcji rynkowych (warunek konieczny dla
efektywnego, aktywnego zarządzania długiem),
• możliwość stawienia czoła konkurencji komercyjnych instytucji finansowych (pozyskania
oraz zatrzymania wysokiej klasy specjalistów).
Z reguły zadaniem agencji jest realizacja wytycznych rządu, często ministra finansów, a jej
działania podlegają audytowi pod kątem zgodności z tymi wytycznymi. Dlatego w przypadku
modelu agencyjnego bardzo ważne jest przygotowanie odpowiednich rozwiązań legislacyjnych
oraz organizacyjnych zapewniających dobrą współpracę ministra finansów, który definiuje cele
oraz agencji, która je realizuje.
Obecnie na 27 państw UE w 14 stosowany jest model agencyjny (odpowiednio w 10 z 17
państw strefy euro).
Tabela 4. Instytucje odpowiedzialne za zarządzanie długiem publicznym w państwach UE

Państwo
Model
Nazwa instytucji
Austria
Österreichische Bundesfinanzierungsagentur
Belgia
Agence de la Dette (Agentschap van de Schuld)
Finlandia
Valtiokonttori
Francja
Agence France Trésor
Holandia
Agentschap van het ministerie van Financiën
agencyjny
Grecja
Οργανισ ός ιαχείρισης η οσίου Χρέους
Irlandia
National Treasury Management Agency
Niemcy
Finanzagentur GmbH
Strefa euro
Portugalia
Instituto de Gestão do Crédito Público
Słowacja
Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity
Cypr
Υπουργείο Οικονο ικών
Estonia
Rahandusministeerium
Hiszpania
Ministerio de Economía y Hacienda
Luksemburg
rządowy
Ministère des Finances
Słowenia
Ministrstvo za finance
Malta
Treasury Department
Włochy
Ministero dell’Ecomomia e delle Finanze
Łotwa
Valsts Kase
Szwecja
Riksgälden
agencyjny
Węgry
Államadósság Kezelő Központ Zrt.
Wielka Brytania
Debt Management Office
Pozostałe państwa Dania
bankowy
Danmarsk Nationalbank
UE
Bułgaria
Министерство на финансите
Czechy
Ministerstvo financí
Litwa
rządowy
Finansų Ministeria
Polska
Ministerstwo Finansów
Rumunia
Ministerul Economiei şi Finanţelor

54
Aneks 4. Deficyt, dług publiczny i rentowność obligacji 10-letnich w
państwach UE oraz struktura emisji SPW w wybranych krajach
Tabela 5.Deficyt, dług publiczny i rentowności obligacji 10-letnich w państwach UE w latach 2010-2011

2010
2011

deficyt/nadwyżka
dług
stopa 10-letnia
deficyt/nadwyżka
dług
stopa 10-letnia

% PKB
% PKB
%
% PKB
% PKB
%
Grecja
-10,3
145,0
9,09
-9,1
165,3
15,75
Włochy
-4,6
118,6
4,04
-3,9
120,1
5,42
Irlandia
-31,2
92,5
5,74
-13,1
108,2
9,60
Portugalia
-9,8
93,3
5,40
-4,2
107,8
10,24
Belgia
-3,8
96,0
3,46
-3,7
98,0
4,23
Strefa euro
-6,2
85,3
3,62
-4,1
87,2
4,41
Francja
-7,1
82,3
3,12
-5,2
85,8
3,32
Wielka Brytania
-10,2
79,6
3,36
-8,3
85,7
2,87
UE 27
-6,5
80,0
3,82
-4,5
82,5
4,30
Niemcy
-4,3
83,0
2,74
-1,0
81,2
2,61
Węgry
-4,2
81,4
7,28
4,3
80,6
7,64
Austria
-4,5
71,9
3,23
-2,6
72,2
3,32
Malta
-3,7
69,4
4,19
-2,7
72,0
4,49
Cypr
-5,3
61,5
4,60
-6,3
71,6
5,79
Hiszpania
-9,3
61,2
4,25
-8,5
68,5
5,44
Holandia
-5,1
62,9
2,99
-4,7
65,2
2,99
Polska
-7,8
54,8
5,78
-5,1
56,3
5,96
Finlandia
-2,5
48,4
3,01
-0,5
48,6
3,01
Słowenia
-6,0
38,8
3,83
-6,4
47,6
4,97
Dania
-2,5
42,9
2,93
-1,8
46,5
2,73
Słowacja
-7,7
41,1
3,87
-4,8
43,3
4,45
Łotwa
-8,2
44,7
10,34
-3,5
42,6
5,91
Czechy
-4,8
38,1
3,88
-3,1
41,2
3,71
Litwa
-7,2
38,0
5,57
-5,5
38,5
5,16
Szwecja
0,3
39,4
2,89
0,3
38,4
2,61
Rumunia
-6,8
30,5
7,34
-5,2
33,3
7,29
Luksemburg
-0,9
19,1
3,17
-0,6
18,2
2,92
Bułgaria
-3,1
16,3
6,01
-2,1
16,3
5,36
Estonia
0,2
6,7
:
1,0
6,0
:
1) Stopa 10-letnia - średnia ze średnich miesięcznych rentowności obligacji 10-letnich za okres ostatnich dwunastu miesięcy;
średnia w grudniu; Eurostat.
2) Dane dot. wyniku deficytu i długu na podstawie Eurostat Euro-indicators news release 62/2012, 23 kwietnia 2012 r.








55