eGospodarka.pl
eGospodarka.pl poleca

eGospodarka.plPrawoAkty prawneProjekty ustawPoselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych

projekt dotyczy uporządkowania sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego poprzez nowe reguły naliczania i rozdzielania kwot pochodzących z wpłat wyrównawczych ("janosikowych")

  • Kadencja sejmu: 7
  • Nr druku: 3841
  • Data wpłynięcia: 2015-08-06
  • Uchwalenie: sprawa niezamknięta

3841

bowiem wymagań wynikających z Konstytucji RP i wiążących Rzeczpospolitą Polską aktów
prawa międzynarodowego. Celem niniejszego projektu jest naprawa tych wadliwości.

II. Konieczność reformy systemu wyrównywania dochodów jednostek samorządu
terytorialnego wynika przede wszystkim z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W
ostatnim czasie Trybunał wydał w tym zakresie trzy orzeczenia:
a) wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11, wydanym na wniosek
Rady Miasta Stołecznego Warszawy i Rady Miasta Krakowa, TK orzekł, że
- art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3–5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 ustawy o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego są zgodne z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1,
2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego
oraz nie są niezgodne z art. 32 Konstytucji,
- art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3–5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ww. ustawy
są zgodne z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5
Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz nie są niezgodne z art. 32 Konstytucji,
- art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3–5 ww. ustawy jest zgodny z
zasadą zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie
prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3
Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
- art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ww.
ustawy w zakresie, w jakim nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się minister
właściwy do spraw finansów publicznych, dysponując budżetową rezerwą przeznaczoną dla
jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji.
b) postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt S 1/13, wydanym w związku
z cyt. wyżej wyrokiem o sygn. akt K 14/11, TK postanowił w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawić
Sejmowi uwagi dotyczące stwierdzonych uchybień w przepisach ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego, dotyczących wyrównania poziomego dochodów
jednostek samorządu terytorialnego, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia
spójności systemu prawnego RP.
W cyt. postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał stwierdził m.in., że ustawa o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego, obowiązująca od 2004 r., „działa obecnie w
odmiennych realiach społeczno-gospodarczych. (…) zmiana koniunktury gospodarczej
uwydatniła słabości obowiązującej metody ustalania wysokości wpłat wyrównawczych i

15
doprowadziła do pogorszenia sytuacji finansowej niektórych (zwłaszcza największych)
płatników
”. W ocenie TK „pogłębiające się dysfunkcje w tym zakresie, w przypadku
dalszego pogorszenia się sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, mogą
prowadzić do naruszenia zasady adekwatności, o której mowa w art. 167 ust. 1 i 4
Konstytucji”.
c) wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11, wydanym na wniosek
Sejmiku Województwa Mazowieckiego, TK orzekł, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują
województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań
własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz nie są
niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
W cyt. wyroku Trybunał podkreślił m.in., że „ustawodawca, konstruując mechanizmy
wyrównania poziomego, powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w gospodarce fazy
koniunktury i dekoniunktury (…). Brak jakichkolwiek regulacji zabezpieczających
samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych
w okresie takich zmian, które
dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję finansową JST w chwili dokonywania
wpłat wyrównawczych, powoduje, że mechanizm określony w art. 31 ust. 1 ustawy o
dochodach należy uznać za naruszający art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. (…) mechanizmy
wyrównawcze, choć spełniają swoją pozytywną solidarnościową rolę między JST, jako
instytucje stanowiące wyjątek od systemu dochodów ukształtowanego w Konstytucji nie
mogą prowadzić do jego wypaczenia. Nie mogą pozbawiać dochodów własnych
podstawowego i stymulacyjnego znaczenia”. Zdaniem TK „mechanizm ten, w swoim
założeniu korekcyjno-wyrównawczy, ze swej natury prowadzić powinien do wyrównywania
dochodów JST w górę, ponad poziom przeciętnych dochodów województw w kraju. Sytuacja,
w której prowadzi do spadku tychże dochodów poniżej przeciętnych dochodów (…), jest
sprzeczna z wartościami konstytucyjnymi, które stanowią uzasadnienie jego istnienia, tj.
zasadą solidarności i zasadą dobra wspólnego
. Jeśli poziom dochodów na 1 mieszkańca w
wyniku zastosowania wtórnego mechanizmu wyrównawczego spada poniżej przeciętnej, a nie
ma już żadnej możliwości wyrównania go w górę ponad średnią krajową (ponieważ
subwencje i dotacje zostały już rozdysponowane), mechanizm wyrównania poziomego
prowadzi do naruszenia interesów członków danej wspólnoty samorządowej i obniżenia
możliwości finansowania ich potrzeb kosztem realizacji potrzeb członków pozostałych JST”.
Trybunał podkreślił ponadto, że „konstrukcja mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego –
jako instytucji wyjątkowej w określonym w Konstytucji systemie dochodów JST – powinna

16
zawierać gwarancje zachowania istotnej części dochodów własnych województw na
realizację ich zadań własnych. (…) Brak jakichkolwiek ograniczeń odbierania jednostkom
samorządu ustawowo zagwarantowanych środków prowadzi do tego, że ustawowe
zagwarantowanie dochodów własnych JST okazuje się iluzoryczne
”.
Należy dodać, że obecnie na rozpoznanie w TK oczekuje 11 wniosków rad powiatów
(połączonych do rozpoznania pod wspólną sygnaturą akt K 33/14) o stwierdzenie, że
- art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3–5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego są niezgodne z zasadą solidarności, wyrażoną
w preambule Konstytucji, oraz zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2
Konstytucji;
- art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3–5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ww. ustawy
są niezgodne z art. 167 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji i w związku z art.
9 ust. 1, 2 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
Powyższy wniosek i postawione w nim zarzuty zostały w całości poparte przez
Prokuratora Generalnego, będącego uczestnikiem postępowania przed TK (zob. pismo
Prokuratora Generalnego z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr PG VIII TK 100/14).
Z wskazanych wyżej orzeczeń TK – a zwłaszcza z postanowienia sygnalizacyjnego o
sygn. akt S 1/13 oraz wyroku o sygn. akt K 13/11, a także z argumentacji zawartej w 11
wnioskach złożonych w Trybunale przez powiaty – wynika, że system poziomego
wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego w obecnym kształcie jest
dysfunkcjonalny i rażąco
niesprawiedliwy.
Powoduje bowiem nadmierny,
nieproporcjonalny uszczerbek w budżetach jednostek będących płatnikami janosikowego,
uniemożliwiając tym jednostkom prawidłowe wykonywanie zadań publicznych. Ponadto
dochodzi do tego, że płatnikami janosikowego są w rzeczywistości samorządy biedniejsze
od tych, które korzystają
z tej formy wsparcia (zob. zwłaszcza dane finansowe, obrazujące
skutki działania systemu, przedstawione we wnioskach powiatów do Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 33/14). W systemie prawnym brakuje również
jakichkolwiek „barier ostrożnościowych”
, chroniących samorządy przed zapaścią
finansową wynikającą z wahań koniunktury.
W tym świetle nie ulega wątpliwości, że system wpłat wyrównawczych wymaga
pilnej zmiany, mającej na celu usunięcie patologii, z jaką mamy obecnie do czynienia.
Samorządom, będącym płatnikami janosikowego, należy zagwarantować, że na skutek wpłaty
nie utracą płynności finansowej i zdolności do wykonywania zadań publicznych.


17
III. Konstytucyjne organy państwa zobowiązane do wykonania orzeczeń TK – tj. Rada
Ministrów oraz Sejm – jak dotychczas nie doprowadziły do usunięcia stanu
niesprawiedliwości i niekonstytucyjności w obowiązujących przepisach ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego. Nie przedstawiono nawet projektu założeń reformy.
Co prawda uchwalone zostały, z inicjatywy rządowej, dwie ustawy, których celem
miało być wykonanie orzeczeń TK: ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego
(Dz. U. z 2013 r. poz. 1609) i ustawa z
dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1574). Niezależnie jednak od deklarowanych intencji i
publicznych wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa Finansów, ustawy te nie wykonują w
sposób prawidłowy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r.
ograniczyła się bowiem do „punktowej” zmiany regulacji uznanej za niekonstytucyjną
wyrokiem TK o sygn. akt K 14/11 (ustawa ta została negatywnie zaopiniowana przez Radę
Legislacyjną
przy Prezesie Rady Ministrów – zob. opinia z dnia 20 września 2013 r., nr RL-
0303-32/13), a ustawa z dnia 23 października 2014 r. wprowadziła rozwiązanie
prowizoryczne, określające tymczasowy (na 2015 r.) mechanizm wyrównania na poziomie
wojewódzkim, będące próbą reakcji na wyrok TK o sygn. akt K 13/11. Wyrok ten nie został
jednak wykonany, co w sposób jednoznaczny odnotował Trybunał Konstytucyjny
w tzw.
informacji rocznej (zob. Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2014 roku
, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne
TK w dniu 8 kwietnia 2015 r. – w opinii TK wyrok o sygn. akt K 13/11, również po wejściu
w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 23 października 2014 r., jest uznawany za w
dalszym ciągu wymagający wykonania, a reakcja ustawodawcy na ten wyrok jest konieczna
[zob. s. 167]; ponadto TK wyjaśnił, że wyrok ten wiąże się z koniecznością „systemowej
nowelizacji” i zachodzi „potrzeba dokonania zmiany nie tylko przepisu wskazanego wprost w
sentencji wyroku, lecz także nowelizacji całych instytucji prawnych” [zob. s. 49]).
Sejm nie uchwalił natomiast projektów ustaw, wychodzących naprzeciw wytycznym
przedstawionym przez Trybunał Konstytucyjny oraz oczekiwaniom wspólnot
samorządowych. W połowie 2011 r. powstał, z inspiracji ruchu społecznego „Stop
Janosikowe”, obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego. Został on poparty przez grupę ponad 157 tysięcy obywateli i
następnie skutecznie wniesiony do laski marszałkowskiej (druk nr 19/VII kadencja). Ponadto,
na skutek inicjatywy samorządów – warszawskiego i mazowieckiego – powstały dwa
kolejne projekty ustaw nowelizujących
(zob. projekt komisyjny druk nr 230/VII kadencja i

18
projekt poselski druk nr 2667/VII kadencja). Wypada nadmienić, że ostatni ze wskazanych
projektów został przygotowany przez zespół ekspertów z zakresu prawa finansowego i
konstytucyjnego, powołany przez Marszałka Województwa Mazowieckiego.
Prace nad połączonymi projektami obywatelskim i warszawsko-mazowieckim do
pewnego momentu toczyły się sprawnie, co dawało nadzieję na uchwalenie ustawy
odpowiadającej oczekiwaniom społecznym i konsumującej wytyczne Trybunału
Konstytucyjnego. W Sejmie została powołana do tego celu specjalna podkomisja – tj.
Podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 19) oraz komisyjnego projektu
ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 230). Po
przeprowadzeniu dziewięciu posiedzeń, wysłuchaniu argumentów wszystkich stron, analizie
opinii ekspertów i bardzo wnikliwej dyskusji ww. podkomisji udało się wypracować projekt o
charakterze kompromisowym – usuwający główne wady obecnego systemu przy jak
najmniejszym zaangażowaniu dodatkowych środków z budżetu państwa. Projekt ten został
ujęty w sprawozdaniu ww. podkomisji z dnia 23 lipca 2012 r. (nr STR01N-0141-9-12).
Uzyskał on również poparcie polityczne ze strony Prezesa Rady Ministrów. Dnia 23
października 2013 r. odbyło się drugie czytanie ww. projektów. Sejm podjął decyzję o ich
przekazaniu właściwym komisjom (tj. Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki
Regionalnej oraz Komisji Finansów Publicznych). Na tym jednak zatrzymały się prace nad
tymi projektami. Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że projekty te zostaną objęte
dyskontynuacją w związku ze zbliżającym się końcem kadencji izb parlamentarnych.
Problem „janosikowego” w dalszym ciągu pozostaje więc nierozwiązany, co prowadzi do
pogłębiania się stanu niesprawiedliwości społecznej i niekonstytucyjności.
Dlatego też nie powinno budzić wątpliwości, że w pełni uzasadnione jest
przedstawienie nowego projektu ustawy. Nie ma przy tym potrzeby tworzenia całkowicie
nowej koncepcji rozwiązania problemu janosikowego. Został już bowiem wykonany ogromny
wysiłek, z udziałem szerokich środowisk społecznych, politycznych i eksperckich. W
konsekwencji, punktem wyjścia dla rozwiązań zaproponowanych w niniejszym projekcie są –
po pierwsze – wyniki prac ww. podkomisji nadzwyczajnej nad projektem obywatelskim
(druk nr 19/VII kadencja) i komisyjnym projektem warszawsko-mazowieckim (druk nr
230/VII kadencja), zawierające rozwiązania kompromisowe, wielokrotnie przedyskutowane
z udziałem przedstawicieli rządu, samorządu terytorialnego i społeczeństwa obywatelskiego,
które uzyskały polityczne poparcie Prezesa Rady Ministrów, oraz – po drugie – rozwiązania
opracowane przez najwybitniejszych polskich specjalistów z zakresu prawa samorządowego,

19
strony : 1 ... 3 . [ 4 ] . 5 ... 7

Dokumenty związane z tym projektem:



Eksperci egospodarka.pl

1 1 1

Akty prawne

Rok NR Pozycja

Najnowsze akty prawne

Dziennik Ustaw z 2017 r. pozycja:
1900, 1899, 1898, 1897, 1896, 1895, 1894, 1893, 1892

Monitor Polski z 2017 r. pozycja:
938, 937, 936, 935, 934, 933, 932, 931, 930

Wzory dokumentów

Bezpłatne wzory dokumentów i formularzy.
Wyszukaj i pobierz za darmo: