Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw

Authority) na podstawie wytycznych przygotowanych przez FSA (Financial Services
Authority) stosuje tzw. „nowe podejście do usług finansowych”. Opiera się ono na
przyjęciu zasady, iż większość produktów oferowana indywidualnym konsumentom jest
dostosowana do potrzeb określonych grup konsumentów, a problemy pojawiające się na
rynku nie dotyczą cech tych produktów, ale tego, czy produkty oferowane są właściwej
grupie konsumentów. Przedsiębiorcy mają obowiązek projektowania produktów
dostosowanych do określonych kategorii klientów. Nowe podejście przewiduje
nastawienie na eliminowanie sytuacji, gdy niewłaściwie oferowany produkt może
spowodować straty po stronie konsumentów, w przypadkach masowej sprzedaży.
Działania FCA dotyczą sprawowania kontroli ex ante i ex post, z naciskiem na działania
ex ante i prewencję zagrożeń mogących pojawić się w przyszłości. Interwencja jest
stosowana przez FCA w razie konieczności, aby uchronić konsumentów przed
potencjalnym zagrożeniem (zastosowanie instrumentu nie wymaga zaistnienia
problemu na rynku (np. skarg konsumenckich), wystarczająca jest analiza własna
organu).
W prezentowanym projekcie rozwiązania brytyjskie nie zostały skopiowane, jednak
definiując w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów nową praktykę naruszającą
zbiorowe interesy konsumentów (wzorując się na rozwiązaniach brytyjskich), kładzie
się nacisk na świadomość przedsiębiorcy co do charakteru proponowanej przez niego
usługi finansowej.
W przypadku naruszania przez przedsiębiorców zakazu stosowania ww. praktyki Prezes
UOKiK będzie wydawał decyzję uznającą ją za naruszającą zbiorowe interesy
konsumentów i, opcjonalnie, nakładał karę pieniężną (tak jak w przypadku innych
praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów).
W projekcie przewidziano również możliwość szybkiej reakcji na praktyki w
szczególny sposób zagrażające zbiorowym interesom konsumentom (jeżeli zagrożenia
te są poważne i trudne do usunięcia) – w takim przypadku Prezes UOKiK będzie mógł
jeszcze przed zakończeniem postępowania wydać decyzję tymczasową, zobowiązującą
do zaniechania określonych działań (art. 101a, wzorowany na rozwiązaniach
obowiązujących obecnie w postępowaniach w sprawie praktyk ograniczających
konkurencję – art. 89; będzie miał zastosowanie nie tylko w stosunku do niewłaściwie
proponowanych usług finansowych, ale do wszelkich praktyk naruszających zbiorowe
interesy konsumentów). Decyzja tymczasowa będzie wydawana na okres nie dłuższy
13

niż do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Pojawiające się wątpliwości
dotyczące stosowania do decyzji tymczasowej art. 10 kpa wskazują na konieczność
doprecyzowania tej kwestii analogicznie do art. 89 ustawy. Wyłączenie prawa do
wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oznacza jedynie, że Prezes
UOKiK przed wydaniem decyzji tymczasowej nie musi wzywać przedsiębiorcy do
zapoznania się z aktami i ustosunkowania do zebranych dokumentów. Wprowadzone
rozwiązanie przyczyni się do usprawnienia postępowań prowadzonych przed Prezesem
Urzędu. Ponadto zaproponowano regulację, zgodnie z którą w przypadku wniesienia
odwołania od decyzji tymczasowej, Prezes Urzędu przekazuje je wraz z aktami sprawy
do sądu niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania odwołania.
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpoznaje odwołanie w terminie 2 miesięcy
od dnia przekazania odwołania.
Jednocześnie w projekcie przewidziano możliwość podjęcia „miękkich” działań przez
Prezesa UOKiK – może on w sprawach budzących wątpliwości przed wszczęciem
postępowania skierować do przedsiębiorcy wystąpienie, przedsiębiorca zaś może
przedstawić stanowisko w sprawie (art. 49a). Obecnie Prezes Urzędu ma możliwość
żądania informacji i dokumentów na podstawie art. 50. Organ może skorzystać z tego
instrumentu dopiero po wszczęciu postępowania. W przypadku nieudzielania informacji
bądź nieprzekazania dokumentów przedsiębiorcy grozi kara określona w art. 106 ust. 2.
Tymczasem projektowany przepis ma na celu umożliwienie odniesienia się przez
przedsiębiorcę w stosunku do wątpliwości Urzędu jeszcze przed wszczęciem
postępowania. Przedsiębiorca będzie mieć prawo, a nie obowiązek, udzielenia
odpowiedzi. Jest to instrument nieobwarowany sankcją, w przeciwieństwie do żądania
Prezesa UOKiK kierowanego na podstawie art. 50. Instrument ten, jak się oczekuje,
będzie służył komunikacji między organem ochrony konkurencji i konsumentów i
przedsiębiorcami, pozwalający wyjaśnić wiele kwestii i być może uniknąć wszczynania
formalnych działań. Instrument ten nie dotyczy jedynie ochrony konsumentów na
rynkach usług finansowych, ale wszystkich spraw z zakresu ochrony konkurencji i
konsumentów.
Zwiększeniu bezpieczeństwa konsumentów na rynku usług finansowych sprzyjać
będzie również możliwość bezpłatnego publikowania przez Prezesa UOKiK
komunikatów dotyczących zachowań lub zjawisk mogących stanowić istotne
zagrożenie dla interesów konsumentów i ostrzeżeń publicznych w publicznym radiu i
14

telewizji (art. 31c). Ostrzeżenia publiczne dotyczyć będą sytuacji, gdy wydane zostało
postanowienie Prezesa UOKiK na podstawie art. 73a. Z kolei komunikaty dotyczyć
będą występujących na rynku zachowań lub zjawisk zagrażających interesom
konsumentów (np. pojawienie się nowego sposobu proponowania usługi finansowej
skierowanej do osób starszych). Publikowanie będzie następować w formie i czasie
uzgodnionym z właściwą jednostką publicznej radiofonii i telewizji. Pozwoli to, w
szczególności w przypadku proponowania usług finansowych w sposób zagrażający
interesom konsumentów, na możliwie skuteczne ostrzeżenie jak największej liczby
konsumentów, co ma kluczowe znaczenie (zwłaszcza w przypadku osób starszych);
instrument ten będzie też miał zastosowanie do pozostałych spraw z zakresu ochrony
konkurencji i konsumentów, wzmacniając skuteczność działań Prezesa UOKiK w
pozostałych obszarach jego działania. Rozwiązanie to jest wzorowane na uprawnieniach
przysługujących Komisji Nadzoru Finansowego, której ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o
nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149, z późn. zm.) umożliwia
nieodpłatne publikowanie ostrzeżeń i komunikatów w publicznych mediach w ramach
działań edukacyjnych i informacyjnych podejmowanych w celu ochrony uzasadnionych
interesów rynku finansowego (art. 4 ust. 1 pkt 4).
Dodatkowo zarówno w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów, jak i nowo wprowadzonego postępowania w sprawach o uznanie
postanowień wzorca umowy za niedozwolone Prezes Urzędu będzie mógł nakazać
publikację decyzji w całości lub w części, na koszt przedsiębiorcy, z zaznaczeniem, czy
decyzja ta jest prawomocna. Forma publikacji (miejsce i sposób publikacji) określone
będą w tej decyzji. Dodatkowo w postępowaniach w sprawach o uznanie postanowień
wzorca umowy za niedozwolone wprowadzono wymóg, zgodnie z którym środki
usunięcia skutków naruszenia powinny być proporcjonalne oraz konieczne dla
zapewnienia usunięcia jego skutków (art. 23b ust. 4). Z kolei w sprawach praktyk
naruszających zbiorowe interesy konsumentów wprowadzono wymóg, zgodnie z
którym środki te powinny być proporcjonalne do wagi i rodzaju naruszenia oraz
konieczne do usunięcia jego skutków (art. 26 ust. 4). Analogiczna regulacja
przewidziana jest w art. 10 ust. 6 ustawy w odniesieniu do praktyk ograniczających
konkurencję.
Skuteczność działań organu ochrony konkurencji i konsumentów w zakresie
niewłaściwego proponowania usług finansowych (ale też pozostałych praktyk
15

naruszających zbiorowe interesy konsumentów) zostanie zwiększona również przez
wzmocnienie instrumentów, jakimi dysponuje on w toku postępowania.. Zupełnie
nowym narzędziem jest możliwość podjęcia czynności zmierzających do zakupu towaru
w toku kontroli, z możliwością rejestracji tych czynności (art. 105ia) (instytucja tzw.
„tajemniczego klienta”). Na podjęcie czynności zmierzających do zakupu towaru oraz
zarejestrowania przebiegu tych czynności wymagana będzie zgoda Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów udzielana na wniosek Prezesa Urzędu. Instrument ten,
odmienny od instytucji zakupu kontrolowanego, występującej np. w postępowaniach
prowadzonych przez Inspekcję Handlową (choć na nich wzorowany), nie ma na celu
zakupu przykładowo usługi finansowej (ze względu na stopień skomplikowania samej
procedury nabycia takiej usługi i późniejszego wycofania się z niej, a przede wszystkim
braku możliwości nabycia jej w sposób anonimowy), a jedynie skontrolowanie sposobu
jej proponowania. Obydwa te instrumenty powinny ułatwić zebranie materiału
dowodowego w sprawie; są szczególnie przydatne w postępowaniach w sprawach
praktyk polegających na niewłaściwym proponowaniu usług finansowych, choć będą
miały zastosowanie do wszelkich praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów. W świetle dzisiejszych doświadczeń w sprawach, w których słowo
przedsiębiorcy jest przeciwstawiane słowu konsumenta, a do Prezesa UOKiK należy
ustalenie zgodnych z rzeczywistością faktów i okoliczności, wprowadzenie takich
instrumentów jest niezbędne, aby Prezes Urzędu mógł wywiązać się z ciążącego na nim
obowiązku udowodnienia przedsiębiorcy naruszenia przepisów ustawy. Jednocześnie
należy podkreślić, że informacje uzyskane w ramach tych instytucji będą gromadzone i
przechowywane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w zakresie tajemnic
prawnie chronionych, z uwzględnieniem regulacji wewnętrznych.
Ponadto wydłużeniu ulegnie z roku do 3 lat okres przedawnienia w sprawie praktyk
naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Przedmiotowa zmiana służyć będzie
zwiększeniu poziomu ochrony konsumentów przed praktykami naruszającymi zbiorowe
interesy konsumentów. W aktualnie obowiązującym terminie przedawnienia bezprawna
praktyka przedsiębiorcy (lub jej skutki) mogą się nie ujawnić, co może powodować
brak możliwości podjęcia przez Prezesa UOKiK postępowania administracyjnego, w
efekcie którego organ, stwierdzając zaniechanie stosowania praktyki naruszającej
zbiorowe interesy konsumentów, może nakazać przedsiębiorcy usunięcie trwających
skutków naruszenia.
16

Przewiduje się również nową kompetencję Prezesa UOKiK – jeżeli Prezes UOKiK
stwierdzi, że przemawia za tym interes publiczny, przedstawi sądowi istotny dla sprawy
pogląd w sprawach dotyczących ochrony konkurencji i konsumentów. Instrument ten
ma na celu zapewnienie transferu wiedzy i doświadczeń z UOKiK do sądów
powszechnych.
B. Niedozwolone postanowienia umowne
Projekt ustawy przewiduje całkowitą przebudowę systemu abstrakcyjnej kontroli
klauzul stosowanych we wzorcach umów zawieranych z konsumentami, powierzając ją
Prezesowi UOKiK. Kontrola ta będzie więc miała charakter administracyjny (Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów będzie rozpatrywał odwołania od decyzji Prezesa
UOKiK). Kontrola incydentalna stosowania tych klauzul pozostanie w gestii sądów
cywilnych – to one będą nadal rozpatrywały powództwa konsumentów w tym zakresie
(realizacja roszczeń indywidualnych pozostaje więc w rękach konsumentów).
Oceniając proponowane rozwiązania w świetle ogólnie pojętych zasad ustrojowych,
należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie abuzywności klauzuli nie jest
klasycznym
postępowaniem
cywilnym
między
podmiotami
stosunków
prywatnoprawnych. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem roszczenie
którejkolwiek ze stron stosunku cywilnoprawnego, a jedynie ocena treści postanowienia
umownego przez pryzmat jego zgodności z dobrymi obyczajami i ewentualnego
naruszenia, w stopniu rażącym, interesów konsumentów. Podkreślić przy tym trzeba, że
ocena ta dokonywana jest w oderwaniu od stosunku umownego, którego wzorzec
dotyczy. Ocenie podlega treść postanowienia wzorca, a nie sposób jego wykonywania,
bez znaczenia pozostają także konkretne warunki ekonomiczne działalności
przedsiębiorcy, którego wzorzec podlega ocenie w tym trybie. Wynik postępowania w
sprawie o uznanie postanowienia wzorca umowy za niedozwolone przesądza jedynie o
niedozwolonym charakterze postanowienia wzorca, nie rozstrzygając jednak
bezpośrednio o roszczeniach stron stosunków umownych ukształtowanych z
wykorzystaniem kwestionowanego wzorca.
Co więcej nie budzi także wątpliwości, że instrument abstrakcyjnej kontroli wzorców
umów ma na celu zapewnienie ochrony wszystkich potencjalnie zagrożonych danym
postanowieniem konsumentów, a zatem ochrona ta podejmowana jest w interesie
publicznym, niezależnie od tego, kto tę kontrolę zainicjuje.
17