Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw

pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, jako najskuteczniejszy środek
odstraszania przedsiębiorców od stosowania tego rodzaju praktyk (łączy się to z
rezygnacją z kar – grzywny – nakładanych na mocy Kodeksu wykroczeń). Z drugiej
strony skuteczność projektowanego modelu abstrakcyjnej kontroli postanowień
wzorców umowy przejawia się na płaszczyźnie możliwości koncyliacyjnego
zakończenia sporu, czy to na etapie postępowania wyjaśniającego, decyzji
zobowiązującej (art. 23c) lub wystąpienia do przedsiębiorcy (art. 49a), bez
wykorzystywania sankcji kary pieniężnej.
Skuteczność systemu eliminacji niedozwolonych klauzul z wzorców umów zapewni
również przewidziana dla Prezesa UOKiK możliwość bezpośredniego ingerowania w
zachowanie przedsiębiorców – będzie on mógł określić sposób usunięcia przez
przedsiębiorców skutków zawierania we wzorcach umów niedozwolonych postanowień
umownych.
Planowana nowelizacja przepisów dotyczących kontroli wzorców umów spowoduje też
zwiększenie pewności prawnej wśród przedsiębiorców, eliminując pojawiające się
obecnie wątpliwości co do skutków, jakie pociąga za sobą orzeczenie sądu w sprawie
uznania postanowienia wzorca umowy za niedozwolone (nie jest jednoznaczne, czy
takie orzeczenie odnosi się jedynie do rozpatrywanego wzorca umowy, czy do
wszelkich wzorców zawierających takie postanowienie, oraz czy dotyczy wzorców
stosowanych przez przedsiębiorcę, którego wzorzec umowy był przedmiotem
postępowania, czy też wszystkich przedsiębiorców wykorzystujących w swoich
wzorcach umów zakwestionowane przez sąd postanowienia).
Proponowane zmiany przyczynią się także do wyeliminowania niepożądanych działań
niektórych organizacji quasi-konsumenckich (czy innych osób nastawionych na
realizację celów zarobkowych, nie zaś ochrony interesów konsumentów) – niemożliwe
będzie „rozdrabnianie” spraw jedynie w celu pomnożenia możliwych do uzyskania
kosztów procesowych. Ponadto, w związku ze zniesieniem obowiązku publikacji
orzeczeń w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, a także brakiem opłat obciążających
przedsiębiorcę w postępowaniu administracyjnym (na wzór opłaty od pozwu),
ograniczona zostanie możliwość swoistego „wymuszania” na przedsiębiorcach
dokonywania określonych darowizn na rzecz tych organizacji w zamian za rezygnację z
wytoczenia powództwa.
8

Należy przy tym zauważyć, że udział sądu w postępowaniach w sprawie
niedozwolonych klauzul umownych nie został wyeliminowany – wprawdzie organem
orzekającym ma być Prezes UOKiK, jednakże kontrola jego decyzji pozostaje w gestii
Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, orzekającego obecnie w tych sprawach,
który, będąc sądem cywilnym, dokonuje kontroli decyzji Prezesa UOKiK również pod
względem merytorycznym.
Niezależnie od głównych celów nowelizacji, jakimi jest zwiększenie bezpieczeństwa
konsumentów na rynku usług finansowych oraz reforma systemu eliminowania z obrotu
niedozwolonych postanowień wzorców umownych, niezbędne jest też wzmocnienie
istniejącego modelu ochrony konsumentów, przez stworzenie szeregu nowych
instrumentów prawnych, dających Prezesowi UOKiK możliwości bardziej skutecznego
działania w tym zakresie (np. decyzje tymczasowe, wydłużenie okresu przedawnienia
dla praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, możliwość nieodpłatnego
publikowania komunikatów dotyczących zachowań lub zjawisk mogących stanowić
istotne zagrożenie interesów konsumentów i informacji, co do których zostało wydane
postanowienie, o którym mowa w art. 73a (dalej: ostrzeżenia publiczne), oraz instytucja
tzw. „tajemniczego klienta”, pozwalająca na dokonywanie próby zakupu w
postępowaniu w sprawach praktyk naruszających zbiorowy interes konsumentów).
Wprowadzenie tych instrumentów powinno w znaczący sposób wpłynąć na
bezpieczeństwo konsumentów w obrocie i ułatwić skuteczne wykrywanie praktyk
przedsiębiorców naruszających te interesy. U podstaw wprowadzenia instytucji tzw.
„tajemniczego klienta” leży ciążący na Prezesie UOKiK obowiązek ustalenia zgodnych
z rzeczywistością wszystkich faktów i okoliczności istotnych dla wydania decyzji.
Pragnąc zapewnić zwiększoną skuteczność działań Prezesa Urzędu, zaproponowano
wskazane wyżej wzmocnienie narzędzi proceduralnych, jakie przewiduje ustawa.
Podkreślenia wymaga fakt, że zmieniane przepisy dotyczące postępowania przed
Prezesem Urzędu mają charakter horyzontalny i muszą obejmować wszystkie rodzaje
działalności gospodarczej kontrolowane przez Prezesa UOKiK. Ponadto należy
zaznaczyć, że doświadczenia Prezesa UOKiK w obszarze konsumenckim wskazują na
zagrożenia dotyczące m.in. usług energetycznych, telekomunikacyjnych czy też tzw.
sprzedaży na pokazach. A zatem podejmowanie przez Prezesa UOKiK skutecznych
działań również w tym obszarze uzależnione jest od posiadania odpowiednich
instrumentów. Zmiana ustawy umożliwi sprawne przeciwdziałanie naruszeniom
9

interesów konsumentów nie tylko w stosunku do zagrożeń na rynku usług bankowych i
produktów ubezpieczeniowych, ale także w pozostałych obszarach. Odniesienie się
jedynie do sektora finansowego byłoby niecelowe i mogłoby wskazywać na
dyskryminowanie tej branży.
II. Zakres projektowanej regulacji
Projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz
niektórych innych ustaw obejmuje:
a) zapewnienie większej skuteczności ochrony interesów konsumentów, a w
szczególności:
– wzmocnienie tej ochrony na rynku usług finansowych, m.in. przez
wprowadzenie zakazu proponowania konsumentom nabycia usług finansowych,
które nie odpowiadają potrzebom tych konsumentów ustalonym z
uwzględnieniem dostępnych przedsiębiorcy informacji w zakresie cech tych
konsumentów, lub proponowanie nabycia tych usług w sposób nieadekwatny do
ich charakteru;
Ponadto, w szerszym zakresie, wprowadzenie:
– instytucji decyzji tymczasowych w sprawach praktyk naruszających zbiorowe
interesy konsumentów,
– prewencyjnego trybu występowania przez Prezesa UOKiK do przedsiębiorców,
– możliwości dokonywania czynności zmierzających do dokonania zakupu towaru
(„tajemniczy klient”),
– możliwości nieodpłatnej publikacji komunikatów dotyczących zachowań lub
zjawisk mogących stanowić istotne zagrożenie dla interesów konsumentów i
ostrzeżeń publicznych przez Prezesa UOKiK oraz przedstawiania sądom przez
Prezesa UOKiK, jeżeli stwierdzi on, że przemawia za tym interes publiczny,
istotnego poglądu w sprawach dotyczących ochrony konkurencji i
konsumentów,
a także – wydłużenie okresu przedawnienia dla praktyk naruszających zbiorowe
interesy konsumentów,
b) zmianę systemu kontroli postanowień wzorców umów zawieranych z
konsumentami, przez powierzenie jej Prezesowi UOKiK, z zachowaniem
merytorycznej kontroli nad decyzjami Prezesa UOKiK ze strony Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów; w szczególności zmiany w tym zakresie obejmują:
10

– wprowadzenie zakazu stosowania we wzorcach umów zawieranych z
konsumentami postanowień wskazanych w art. 3851 § 1 kc,
– wprowadzenie możliwości określenia przez Prezesa UOKiK środków usunięcia
skutków stosowania tego rodzaju klauzul,
– wprowadzenie możliwości przyjęcia zobowiązań przedsiębiorcy co do usunięcia
skutków naruszenia (decyzja zobowiązaniowa),
– przesądzenie skutków prawnych decyzji Prezesa UOKiK w tym zakresie,
– stworzenia procedury postępowania Prezesa UOKiK w ww. sprawach,
– przyznanie konsumentom, rzecznikom konsumentów, Rzecznikowi
Ubezpieczonych oraz organizacjom konsumenckim uprawnienia do zgłoszenia
Prezesowi UOKiK zawiadomienia dotyczącego podejrzenia naruszenia zakazu
stosowania we wzorcach umów klauzul abuzywnych,
– wprowadzenie możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu
wskazanych wyżej podmiotów w charakterze zainteresowanego,
– wprowadzenie kar pieniężnych za wykorzystywanie przez przedsiębiorców
niedozwolonych klauzul we wzorcach umów (analogicznych do kar
nakładanych przez Prezesa UOKiK w przypadku stosowania praktyk
naruszających zbiorowy interes konsumentów),
– dokonanie stosownych zmian w Kodeksie postępowania cywilnego.
III. Opis proponowanych rozwiązań
A. Ochrona zbiorowych interesów konsumentów, w szczególności na rynku usług
finansowych
Podstawową zmianą w zakresie wzmocnienia ochrony praw konsumentów na rynku
usług finansowych jest wprowadzenie do katalogu zakazanych praktyk naruszających
zbiorowe interesy konsumentów nazwanej praktyki polegającej na proponowaniu
konsumentom nabycia usług finansowych, które nie odpowiadają potrzebom tych
konsumentów ustalonym z uwzględnieniem dostępnych przedsiębiorcy informacji w
zakresie cech tych konsumentów, lub proponowaniu nabycia tych usług w sposób
nieadekwatny do ich charakteru (art. 24 ust. 2 pkt 4). Zmiana ta ma na celu nakłonienie
przedsiębiorców do refleksji co do rzeczywistych potrzeb odbiorców na etapie
poprzedzającym wystąpienie ze swoją ofertą. Zanim więc przedstawią taką ofertę
konkretnym osobom, powinni przeprowadzić analizę, czy rzeczywiście dana usługa
służy zaspokojeniu ich potrzeb, czy jest dla nich korzystna, czy jest prezentowana w
11

sposób dostatecznie czytelny i adekwatny do jej charakteru (przykładem takiej
nieadekwatności może być proponowanie skomplikowanych usług finansowych przez
telefon). Sposób ustalania „potrzeb” konsumenta powinien być odpowiedni do danej
usługi. Proponowany przepis nie narzuca przedsiębiorcom obowiązku dokonywania w
każdym przypadku rozległych, wyczerpujących badań/wywiadów, przeciwnie, przy
ustalaniu potrzeb konsumentów oczekiwane jest jedynie uwzględnianie takich cech
konsumentów, które są relewantne do rodzaju proponowanej usługi. Przykładowo w
odniesieniu do przedsiębiorcy świadczącego drobne usługi finansowe na małą skalę
(np. pożyczki „chwilówki” na małe kwoty) nie jest pożądane (a nawet dozwolone)
ustalanie przez przedsiębiorcę np. stanu zdrowia konsumenta. Podkreślić trzeba, że
założeniem projektodawcy było, aby proponowany przepis nie kreował po stronie
przedsiębiorców żadnych dodatkowych obowiązków w zakresie zbierania danych o
konsumentach. Obowiązek ustalania tych danych może wynikać z innych przepisów lub
dobrych obyczajów. Innymi słowy, proponowany przepis nie narzuca na
przedsiębiorców obowiązku ustalania potrzeb konsumentów, a jedynie statuuje jako
praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów zaniechanie realizacji tego
obowiązku, wynikającego jednak z innych przepisów lub dobrych obyczajów.
Dodatkowo w art. 24 ust. 2 zd. 1 doprecyzowano, zgodnie z postulatem Sądu
Najwyższego, że przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie
się godzące w nie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami zachowanie
przedsiębiorcy.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że celem regulacji określającej nową praktykę
naruszającą zbiorowe interesy konsumentów nie jest umożliwienie Prezesowi Urzędu
kwestionowania samej usługi finansowej (jej treści, elementów składowych), a jedynie
jej „niedopasowanie” przez przedsiębiorcę do potrzeb danych grup klientów. Innymi
słowy, Prezes Urzędu nie uzyska przez ten przepis prawa do kwestionowania nawet
bardzo ryzykownych produktów finansowych, pod warunkiem że oferowane będą one
we właściwy, zgodny z prawem lub dobrymi obyczajami sposób, tj. np. z zapewnieniem
konsumentom wszelkich istotnych informacji o cechach tych produktów, w tym
łączących się z nimi ryzykach, a ponadto będą one dopasowane do potrzeb
(możliwości) danego konsumenta.
Propozycja wprowadzenia tej zmiany do ustawy została poprzedzona m.in. analizą
rozwiązań przyjętych w Wielkiej Brytanii, gdzie od 2013 r. FCA (Financial Conduct
12