Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz niektórych innych ustaw

5) usunięcie kolizji między zakresem podmiotowym art. 2 pkt 3a oraz art. 1 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby
pełniące funkcje publiczne co do regulacji obejmujących Prezesa i Wiceprezesa
Prokuratorii Generalnej,
6) rozszerzenie kompetencji Prokuratorii Generalnej o przejmowanie na polecenie Prezesa
Rady Ministrów zastępstwa procesowego państwowej osoby prawnej zajmującej się
realizacją zadań publicznych z zakresu kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, nauki,
oświaty i wychowania oraz szkolnictwa wyższego, jeżeli wymaga tego ochrona ważnych
praw i interesów dotyczących mienia państwowego.
Według danych Prokuratorii Generalnej, po wejściu w życie nowelizacji Ustawy dokonanej
dnia 19 marca 2009 r., nastąpił znaczny wzrost nowych spraw, w których zastępstwo
procesowe Skarbu Państwa wykonuje Prokuratoria Generalna. Jednakże z danych
szacunkowych wynika, że znaczący udział nowych spraw to tzw. sprawy rutynowe, tj. sprawy
o małej istotności i ryzyku z punktu widzenia ochrony praw i interesów Skarbu Państwa,
sprawy jednorodne lub o stabilnej linii orzeczniczej. Wśród spraw wpływających corocznie
do Prokuratorii Generalnej sprawy te stanowią ok. 40% wszystkich nowych spraw.
Z wniosków kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przeprowadzonej w Prokuratorii
Generalnej w 2012 r. w zakresie realizacji jej zadań ustawowych w latach 2010–2012,
wynika, że angażowanie Prokuratorii Generalnej do spraw rutynowych nie spełnia
zakładanego celu jej utworzenia, tj. powołania do reprezentowania Skarbu Państwa w
sprawach najważniejszych i najtrudniejszych. Powyższa konstatacja zdeterminowała potrzebę
dokonania zmian systemowych celem odciążenia Prokuratorii Generalnej od spraw
rutynowych, bowiem obecnie obowiązujące przepisy Ustawy nie zapewniają w pełni
skutecznego mechanizmu w tym zakresie.
Zmiana art. 4 ust. 5 pkt 1 Ustawy służy wprowadzeniu do niej podstawy prawnej do
wykonywania zastępstwa procesowego niektórych państwowych osób prawnych na polecenie
Prezesa Rady Ministrów. Kwestia ta została uregulowana w nowym art. 8c Ustawy. W
dotychczasowym brzmieniu przepisu Prokuratoria Generalna nie wykonywała zastępstwa
procesowego państwowych osób prawnych stąd nowelizacja przepisu jest konieczna dla
zapewnienia spójności ustawy. Nowelizacja art. 4 ust. 5 ma charakter porządkowy – w
związku z rozszerzeniem właściwości Prokuratorii Generalnej konieczne jest wprowadzenie

1) Przykładowo, w 2012 r. na 4709 nowych spraw ok.1900 stanowiły tzw. rutynowe, a w 2013 r. wśród
4330 nowych spraw było ok. 1700 rutynowych.
2
wyjątku od dotychczas obowiązującej ogólnej normy. Zmiana ta służy zatem zapewnieniu
spójności przepisów ustawy.
Projektowana zmiana art. 8b Ustawy ustala nowe zasady przekazywania przez Prokuratorię
Generalną spraw lub grupy spraw podmiotom reprezentującym Skarb Państwa.
Jak wskazano w wystąpieniu pokontrolnym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia
12 kwietnia 2013 r., potencjał instytucjonalny Prokuratorii Generalnej powinien być
wykorzystywany zgodnie z jej misją, tj. w sprawach najważniejszych. Natomiast
zaangażowanie w sprawy rutynowe lub o ustabilizowanej linii orzeczniczej należy uznać za
niecelowe. Kontrola wykazała, że zjawisko to ma charakter systemowy i wynika z braku
rozwiązań prawnych, które umożliwiłyby skuteczne przekazywanie przez Prokuratorię
Generalną spraw rutynowych właściwym podmiotom reprezentującym Skarb Państwa.
Pomimo, że art. 8b Ustawy umożliwia przekazywanie spraw nieskomplikowanych, to
działania Prokuratorii Generalnej nie mogą być skuteczne w przypadku braku wymaganej
zgody lub wniosku tych podmiotów. W rezultacie wysoko wyspecjalizowani i opłacani
specjaliści – radcy Prokuratorii Generalnej zajmują się sprawami rutynowymi, podczas gdy
podmioty, w imieniu których występują, posiadają własne służby prawne, zdolne do
prowadzenia tych postępowań. Proponowana nowelizacja wychodzi naprzeciw tym
postulatom.
W ust. 1 pkt 1 wskazano, że Prokuratoria Generalna może, z inicjatywy własnej lub na
wniosek podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, za zgodą Prokuratorii Generalnej,
przekazać do prowadzenia podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa sprawy lub grupę
spraw, w których Prokuratoria Generalna wykonuje obowiązkowe zastępstwo procesowe
Skarbu Państwa. Jednocześnie zachowano obowiązującą dotychczas przesłankę
umożliwiającą przekazanie sprawy, bowiem wyjątkiem są sprawy, w których występuje
istotne zagadnienie prawne lub potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne
wątpliwości lub rozbieżności w orzecznictwie sądów. Projektowany przepis uwzględnia cel
utworzenia Prokuratorii Generalnej, jakim jest ochrona ważnych praw i interesów Skarbu
Państwa, co wyraża się w prowadzeniu spraw istotnych dla Skarbu Państwa a jednocześnie
skomplikowanych i precedensowych. Celem nowelizacji jest odciążenie Prokuratorii
Generalnej od spraw rutynowych oraz o ustabilizowanej linii orzeczniczej. Wprowadzone w
przepisie przesłanki negatywne, czyli:
• niewystępowanie w sprawie lub grupie spraw istotnego zagadnienia prawnego,
3
• niewystępowanie potrzeby wykładni przepisów prawnych budzących poważne
wątpliwości,
• niewystępowanie rozbieżności w orzecznictwie sądów
mają na celu uniemożliwienie przekazywania spraw istotnych dla Skarbu Państwa, a
jednocześnie skomplikowanych i precedensowych. Cele instytucji prawnej przekazania
sprawy lub grupy spraw można ponadto wyinterpretować w drodze wykładni a contrario
projektowanego przepisu. Powyższe oznacza, że przedmiotem przekazania, o którym mowa w
ust. 1 pkt 1, mogą być wyłącznie sprawy niewymagające angażowania do ich prowadzenia
Prokuratorii Generalnej, w związku z czym proponowany przepis uwzględnia cel, dla którego
została powołana.
Jednocześnie nowy ust. 1 pkt 2 wprowadza wyjątek od powyższej reguły, bowiem wniosek o
przekazanie sprawy lub grupy spraw złożony przez Prezesa Rady Ministrów lub ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa będzie dla Prokuratorii Generalnej wiążący, a ponadto
nie będzie ograniczony stopniem istotności lub skomplikowania sprawy, jak to ma miejsce w
ust. 1 pkt 1. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do podstaw prawnych wprowadzenia
zaproponowanej regulacji.
W odniesieniu do Prezesa Rady Ministrów (ust. 1 pkt 2 lit. a) przyznanie mu kompetencji
określonych w ww. przepisie wynika z jego funkcji kierowniczej, koordynacyjnej i kontrolnej
określonej w art. 148 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako organu zapewniającego
wykonywanie polityki Rady Ministrów i określającego sposoby jej wykonywania. Tym
samym powyższe odstępstwo od ogólnej zasady, analogicznie jak w art. 7 ust. 3 Ustawy, jest
podyktowane szczególnym statusem Prezesa Rady Ministrów, który kieruje pracami Rady
Ministrów prowadzącej politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższe okoliczności łącznie przemawiają za przyznaniem uprawnień, określonych w
projektowanym art. 8b ust. 1 pkt 2, Prezesowi Rady Ministrów jako organowi kierującemu
pracami Rady Ministrów.
Natomiast, odnosząc się do kwestii przyznania powyższych kompetencji ministrowi
właściwemu Skarbu Państwa (ust. 1 pkt 2 lit. b), w pierwszej kolejności wskazać należy, że
uprawnienie to będzie ograniczone wyłącznie do spraw pozostających w zakresie jego
własnych kompetencji i nie będzie dotyczyło spraw pozostających w zakresie właściwości
innych ministrów kierujących działami administracji rządowej.
4
Zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 4 Konstytucji RP Rada Ministrów na zasadach określonych w
Konstytucji i ustawach chroni interesy Skarbu Państwa. Zadanie to zgodnie z art. 25 ust. 1
ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej przypisano do działu
administracji rządowej „Skarb Państwa”, a w konsekwencji powierzono je ministrowi
właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Ustawodawca, wprowadzając do polskiego systemu
prawnego ustawę o Prokuratorii Generalną Skarbu Państwa, nadzór nad nowo utworzoną
instytucją powierzył ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, co znalazło
odzwierciedlenie w brzmieniu art. 1 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
W doktrynie prawa definiuje się nadzór jako „uprawnienie organu nadrzędnego do
wywierania wpływu na działalność organu podporządkowanego”. Przejawem nadzoru jest
prawo kontrolowania, i oceniania prawidłowości działań jednostek nadzorowanych pod
względem zgodności z prawem i wyznaczonymi celami oraz wytycznymi ich realizacji. Tym
samym przyznanie określonych ustawowo kompetencji władczych organowi nadrzędnemu
względem organu podporządkowanego jest konsekwencją istoty sprawowania nadzoru nad
jego działalnością.
W świetle powyższego, takie ukształtowanie uprawnień ministra właściwego do spraw
Skarbu Państwa w proponowanych przepisach jest podyktowane także jego szczególną rolą
jaką jest pełnienie funkcji organu bezpośrednio nadzorującego Prokuratorię Generalną.
Powyższe uprawnienie wpisuje się w charakter relacji między ministrem właściwym do spraw
Skarbu Państwa a Prokuratorią Generalną, tj. między organem nadzorującym a
nadzorowanym.
W konsekwencji przyczyną wprowadzenia regulacji przewidzianej w ust. 1 pkt 2 jest chęć
zapewnienia efektywnego nadzoru nad działalnością Prokuratorii Generalnej, a tym samym
właściwej i efektywnej ochrony interesów Skarbu Państwa, co wynika z faktu, że minister
właściwy do spraw Skarbu Państwa jest odpowiedzialny za dział administracji rządowej
„Skarb Państwa”.
Przyznanie ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa większych niż innym stationes
fisci uprawnień w zakresie przekazywania spraw uzasadnione jest względami historycznymi i
wynikającym stąd doświadczeniem dotyczącym spraw o istotnym znaczeniu majątkowym dla
Skarbu Państwa, które były prowadzone przed powstaniem Prokuratorii Generalnej a odnosiły
się do procesów prywatyzacyjnych i kwestii działalności Skarbu Państwa jako akcjonariusza i
udziałowca w spółkach prawa handlowego. Z tego względu minister właściwy do spraw
5
Skarbu Państwa dysponuje stosowną wiedzą i doświadczeniem pozwalającym mu na
samodzielne prowadzenie tego rodzaju spraw.
Znalazło to odzwierciedlenie w brzmieniu przepisu poprzez wskazanie, że obligatoryjne
przekazanie sprawy lub grupy spraw do prowadzenia na rzecz ministra właściwego do spraw
Skarbu Państwa może nastąpić w należących do jego właściwości następujących sprawach
lub grupach spraw:
– dotyczących dochodzenia kwot zastrzeżonych na wypadek niewykonania lub
nienależytego wykonania zobowiązań z umów prywatyzacji w rozumieniu art. 1 ust. 2
ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2015 r.
poz. 747),
– dotyczących roszczeń o zawarcie umowy lub o zapłatę ceny sprzedaży akcji lub udziałów
Skarbu Państwa wynikających z umów prywatyzacji w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o
komercjalizacji i prywatyzacji,
– dotyczących roszczeń osób uprawnionych do nieodpłatnego nabycia akcji lub udziałów
należących do Skarbu Państwa na zasadach określonych w art. 36–38d ustawy o
komercjalizacji i prywatyzacji,
– określonych w art. 249 § 1, art. 252 § 1, art. 422 § 1 i art. 425 § 1 ustawy z dnia 15
września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030, z późn. zm.),
– o stwierdzenie istnienia lub nieistnienia uchwał wspólników spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością lub uchwał walnego zgromadzenia spółki akcyjnej, prowadzonych na
podstawie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego
(Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.),
– wynikających z odwołania, o którym mowa w art. 5c ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia
1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U.
z 2012 r. poz. 1224),
– przeciwko członkom zarządu i likwidatorom spółek z ograniczoną odpowiedzialnością
prowadzonych na podstawie art. 299 Kodeksu spółek handlowych.
Po pierwsze należy wskazać, że znaczna część tych kategorii spraw została już w 2009 r.
przekazana przez Prokuratorię Generalną w trybie art. 8b ust. 1 Ustawy do prowadzenia
ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Obecnie sprawy te również są prowadzone
przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, który posiada niezbędną praktykę w ich
prowadzeniu.
6