Rządowy projekt ustawy o rewitalizacji

UZASADNIENIE

Wprowadzenie
Dziesięciolecia zaniedbań oraz gwałtowne zmiany społeczno-gospodarcze, które
nastąpiły po transformacji ustrojowej w roku 1989, przyczyniły się do postępującej
degradacji obszarów zagospodarowanych, a szczególnie terenów miejskich. W efekcie
w wielu miastach i dzielnicach doszło do degradacji tkanki miejskiej (w zakresie
zużycia technicznego i zestarzenia funkcjonalnego zarówno infrastruktury, jak i
zabudowy, zwłaszcza mieszkaniowej) oraz erozji stosunków społecznych i powstania
licznych problemów gospodarczych. Na ten stan nakładają się niekorzystne procesy
demograficzne i przestrzenne, wśród nich przede wszystkim: niekontrolowane
rozpraszanie zabudowy miejskiej, wyludnianie się centrów i spadek liczby
mieszkańców miast, dominacja indywidualnego transportu samochodowego w
podróżach na obszarach miejskich. Sytuacja ta wymaga zdecydowanego i
konsekwentnego przeciwdziałania tym negatywnym zjawiskom.
Najbardziej kompleksowe badania skali degradacji polskich miast przeprowadzone
przez Instytut Rozwoju Miast w 2007 r. (w ramach projektu zamawianego przez
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju pt. Rewitalizacja miast polskich jako sposób
zachowania dziedzictwa materialnego i duchowego oraz czynnik zrównoważonego
rozwoju) wskazują, że aż 20% obszarów miejskich wymaga skoordynowanych działań
w celu przeciwdziałania temu negatywnemu zjawisku). Dane te, choć szacunkowe,
pozwalają ocenić skalę potrzeb i koniecznych zmian na obszarach zdegradowanych.
Odpowiedzią na te wyzwania staje się rewitalizacja – rozumiana jako wyprowadzanie
ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych poprzez działania, integrujące
interwencje na rzecz społeczności lokalnej, przestrzeni i lokalnej gospodarki,
skoncentrowane terytorialnie i prowadzone przez interesariuszy tego procesu, na
podstawie gminnego programu rewitalizacji.
Bogate doświadczenia państw Europy Zachodniej wskazują, że prowadzenie
zintegrowanych działań rewitalizacyjnych pozwala na osiągnięcie pozytywnych

1) Wyniki ankiety objęły tak znaczną część populacji miast (w tym bardzo wysoki wskaźnik zwrotu ankiet
dla miast na prawach powiatu i miast stanowiących siedzibę powiatu, odpowiednio 86% i 67,4%
zwrotów ankiet), że wynik ten można wskazywać jako średni dla całej Polski. Otrzymano wypełnione
ankiety od miast liczących w sumie ponad 17 mln mieszkańców, czyli blisko 74% wszystkich
mieszkańców miast.
skutków w sferze społecznej, ekonomicznej, a także w zakresie jakości tkanki miejskiej.
Idea przywracania świetności zdegradowanym obszarom traktowana jest już
powszechnie jako czynnik warunkujący rozwój i poprawę warunków życia
mieszkańców i innych użytkowników tych terenów. Prowadzone analizy tendencji
europejskich są zgodne z obserwowanymi w Polsce zjawiskami – i często wyrażanymi
oczekiwaniami społecznymi – potrzeby promowania idei „powrotu do miast” – miast
zwartych, niskoemisyjnych i przyjaznych dla mieszkańców. To m.in. rewitalizacja
poprzez wzmacnianie funkcji mieszkaniowych, gospodarczych i kulturalnych ma
sprzyjać poprawie jakości życia mieszkańców i obniżać presję urbanistyczną na
terenach podmiejskich oraz koszty funkcjonowania miasta lub aglomeracji
(infrastruktury komunalnej, dojazdów itd.).
Analiza dotychczasowych, ponad 20-letnich doświadczeń samorządów w prowadzeniu
rewitalizacji, ujawniła konieczność wprowadzenia zmian prawnych zapewniających jej
kompleksowość i efektywność. Dodatkowo szczegółowa analiza projektów
rewitalizacyjnych realizowanych m.in. z wykorzystaniem środków UE często wskazuje
na deficyty w zakresie kompleksowości projektów rewitalizacyjnych i całego procesu
rewitalizacji w ogóle. Wyniki badań ewaluacyjnych) dotyczących projektów
rewitalizacyjnych współfinansowanych ze środków UE w ramach regionalnych
programów operacyjnych na lata 2007–2013 pokazują, że działania te w coraz większej
mierze ukierunkowane są na inwestycje kompleksowe (z coraz silniejszym akcentem
kładzionym na aspekty społeczne działań), nadal jednak niewystarczające jest
powiązanie projektów infrastrukturalnych z projektami społecznymi czy
gospodarczymi. W okresie 2007–2013 niejednokrotnie realizowano przedsięwzięcia

2) Wnioski oparto o informacje zawarte w siedmiu raportach: 1. Ewaluacja wpływu projektów
rewitalizacyjnych realizowanych w ramach RPO Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata
2007–2013 na poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej obszarów objętych rewitalizacją. 2. Ocena
skuteczności zastosowania wybranych mechanizmów programowych wpływających na efekty
wdrażania Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, w tym planów rozwoju uzdrowisk
oraz programów rewitalizacji. 3. Wpływ projektów zrealizowanych w ramach Priorytetu IV. LRPO
Działanie 4.3 Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich i wiejskich na ożywienie gospodarcze
zdegradowanych obszarów oraz na uzdrowienie ich funkcji społecznych i kulturalnych. 4. Znaczenie
projektów realizowanych w ramach RPO WP dla rozwoju miast województwa podkarpackiego.
5. Ocena oraz wyznaczenie pożądanych kierunków działań rewitalizacyjnych realizowanych w ramach
Priorytetu 9 RPO WD „Odnowa zdegradowanych obszarów miejskich na terenie Dolnego Śląska”.
6. Rewitalizacja obszarów zdegradowanych – ocena procesu i identyfikacja pożądanych kierunków
działania podmiotów publicznych i prywatnych w województwie śląskim. 7. Kierunki i zasady
wspierania działań społecznych ukierunkowanych na aktywizację społeczną i gospodarczą
zdegradowanych obszarów miejskich w subregionalnych i regionalnych ośrodkach rozwojowych
województwa pomorskiego w kontekście perspektywy finansowej UE 2014–2020.
2

dotyczące budynków, publicznych przestrzeni miejskich (ulice, rynki, skwery, parki),
ale bez uwzględnienia, że rewitalizacja wymaga działań „miękkich” adresowanych do
lokalnych społeczności oraz przedsiębiorców. Podczas przygotowywania i wdrażania
programów rewitalizacji nie zawsze zapewniony był także pełny udział w nich
społeczności lokalnych. Skupiano się głównie na informowaniu o planach i efektach,
niedostatecznie wykorzystując możliwości, jakie dają konsultacje i szeroko traktowana
partycypacja społeczna. Obserwacje te prowadzą do najważniejszego wniosku, że
potrzebne jest zwiększanie kompleksowości działań rewitalizacyjnych poprzez zadbanie
o synergię działań w sferze infrastrukturalnej, społecznej, gospodarczej, środowiskowej,
efektywności energetycznej itd. oraz w oparciu o określoną przez samorząd i innych
interesariuszy spójną wizję i program wyprowadzenia danego obszaru z sytuacji
kryzysowej.
Doświadczenia perspektywy 2007–2013 pokazują, że działania rewitalizacyjne były
często niewystarczająco skoncentrowane (i problemowo, i terytorialnie). Potrzebne jest
także większe angażowanie organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów
bezpośrednio zainteresowanych rezultatami rewitalizacji, nie tylko poprzez
pozyskiwanie danych i informacji, ale także stymulowanie bezpośredniego
zaangażowania, w tym powierzanie im realizacji działań społecznych. Raporty
ewaluacyjne zgodnie podkreślają, że jedynie podejmowanie zintegrowanych, ściśle
dopasowanych terytorialnie przedsięwzięć, łączących wiele sfer i wykorzystujących
różne źródła finansowania, daje szansę zahamowania lub odwrócenia niekorzystnych
procesów zachodzących w obszarach kryzysowych oraz umożliwienia ich
samodzielnego rozwoju.
Analizując główne niedostatki i bariery prowadzonych działań rewitalizacyjnych należy
podkreślić, że wiele z nich wynika z faktu, że rewitalizacja prowadzona jest często w
sposób punktowy i brak jest rozumienia programów rewitalizacji jako ram
operacyjnych i płaszczyzny koordynacji działań. Tym samym, mając na względzie
wszystkie poniżej przedstawione rekomendacje, jako nadrzędne należy uznać:
konieczność przygotowywania programów rewitalizacji dla lepszego powiązania i
synchronizacji projektów oraz potrzebę właściwego rozumienia rewitalizacji.
Nadając odpowiednie ramy prawne poprzez projektowaną ustawę o rewitalizacji
możliwe będzie stworzenie skutecznych narzędzi, które pozwolą na sprawniejsze
3

wyprowadzanie zdegradowanych obszarów ze stanu kryzysowego. Efektem wejścia w
życie proponowanych rozwiązań będzie funkcjonowanie kompleksowych ram
prawnych dla prowadzenia procesów rewitalizacji. Ustawa o rewitalizacji dokonuje
regulacji prawnej zagadnień związanych z przygotowaniem i prowadzeniem skutecznej
rewitalizacji. Warunkiem udanej rewitalizacji jest bowiem holistyczne uwzględnienie
czynników społecznych, gospodarczych, infrastrukturalnych czy środowiskowych.
Niewystarczające jest – jak to często miało miejsce – ograniczanie rewitalizacji do
procesu budowlanego z pominięciem lub niepełnym uwzględnieniem aspektu
społecznego i gospodarczego. Dzięki projektowanej ustawie łatwiejsze będzie
skuteczniejsze przeciwdziałanie i niwelowanie najważniejszych słabości otoczenia
prawnego uniemożliwiającego prowadzenie efektywnych działań rewitalizacyjnych, w
tym w szczególności brak uznania rewitalizacji jako zadania własnego gminy,
niewystarczającą skuteczność narzędzi planistycznych i z zakresu gospodarowania
nieruchomościami, mały zakres uznaniowości w stosunkach gminy z inwestorami, brak
zachęt do włączenia się w proces rewitalizacji wszystkich interesariuszy.
Oczekiwanym efektem regulacji jest także bardziej kompleksowe i lepiej zaplanowane,
a co za tym idzie skuteczniejsze prowadzenie rewitalizacji, jako procesu prowadzącego
do trwałego wyprowadzenia obszarów kryzysowych i ich mieszkańców ze stanu
degradacji i wykluczenia.
Niniejsza ustawa przyczyni się również do likwidacji identyfikowanych obecnie barier
organizacyjnych procesów rewitalizacji, takich jak:
− brak świadomego wyznaczania celów prowadzonych działań, przygotowywanie
projektów bez kompleksowej diagnozy sytuacji danego obszaru,
− wykorzystywanie programów rewitalizacji wyłącznie jako narzędzia pozyskiwania
środków europejskich, a nie sformułowania realnych działań na rzecz poprawy
sytuacji w obszarze kryzysowym,
− brak kompleksowości prowadzonych działań, sprowadzanie rewitalizacji do procesu
budowlanego, pomijanie czynników społecznych w przygotowaniu i realizacji
procesów rewitalizacji,
− brak niezbędnej koordynacji między instytucjami publicznymi przy opracowywaniu
programów rewitalizacji (służby ochrony zabytków, pomocy społecznej, urzędy
pracy etc.),
4

− brak trwałości, ciągłości działań rewitalizacyjnych w gminach (które niejednokrotnie
są obecnie podejmowane ad hoc, jedynie gdy pojawia się możliwość otrzymania
zewnętrznych środków),
− brak możliwości umieszczania w planach miejscowych ustaleń o charakterze
realizacyjnym, umożliwiających sprawne prowadzenie działań funkcjonalno-
-przestrzennych w ramach procesów rewitalizacji, z poszanowaniem ładu
przestrzennego.
Ustawa ma także w swoim założeniu charakter narzędziowy – wskazuje rodzaje aktów
prawa miejscowego, które mogą być wykorzystywane w zależności od indywidualnej
sytuacji gminy i jej specyficznych potrzeb. Jest to podejście zgodne z postulatami
samorządów, prowadzącymi do wzmocnienia efektywności oraz optymalizacji
skuteczności interwencji publicznej (wydatkowania środków publicznych), a
jednocześnie wyposażenia ich w zestaw narzędzi, które ułatwią prowadzenie tego
procesu.
Projektowane rozwiązania wpisują się również w szerszy nurt działań Ministerstwa
Infrastruktury i Rozwoju na rzecz rewitalizacji, tj. Narodowy Plan Rewitalizacji.
Stanowi on pakiet rozwiązań systemowych oparty na stworzeniu odpowiednich
dokumentów, zmian w regulacjach i nowych regulacji (rozwiązań legislacyjnych),
instrumentów wsparcia (krajowych i unijnych) oraz informacji i edukacji. Narodowy
Plan Rewitalizacji stanowi szeroko rozumianą wykładnię dla prowadzenia procesów
rewitalizacyjnych jako działań kompleksowych i zintegrowanych oraz definiuje
programy rewitalizacji jako ramy operacyjne i płaszczyznę koordynacji działań
rewitalizacyjnych, formułując zasady ich tworzenia i wdrażania.
Rozwiązania zawarte w projektowanej ustawie wpisują się także w działania
Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w nurt dotyczący polityki przestrzennej. Należy
wskazać na wysoki stopień współzależności efektów rewitalizacji od zmian w systemie
lokalnego planowania przestrzennego, prowadzących do ograniczenia niekontrolowanej
suburbanizacji i skierowania strumienia inwestycji na obszary już zagospodarowane
(brown fields). Zmiany te wprowadzane są w ramach projektu ustawy o zmianie ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt ten zakłada ponadto
m.in. poszerzenie katalogu celów publicznych o elementy konieczne do tworzenia
wysokiej jakości życia w miastach (np. tereny zieleni miejskiej) oraz pakiet zmian
5