Rządowy projekt ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego

UZASADNIENIE

Dialog społeczny jako sztuka osiągania kompromisu w Polsce nabrał szczególnego
znaczenia po zmianach ustrojowych, jakie zaszły po 1989 roku, których konsekwencją
był m.in. rozwój nowych podmiotów i nowych metod kształtowania i regulowania
stosunków społecznych i gospodarczych. W polskich warunkach budowy gospodarki
rynkowej i demokracji politycznej metoda dialogu społecznego i związane z nią
porozumienia stały się istotnym elementem konstrukcyjnym ustroju pracy i
kształtowania polityki społeczno-gospodarczej kraju. Dialog społeczny odgrywał i
odgrywa istotną rolę w reformowaniu państwa, dając przy tym gwarancje harmonijnego
rozwoju, zapobiegania konfliktom i zachowania pokoju społecznego.
Obecnie dialog społeczny jest – zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej –
zasadą, na której opierają się „prawa podstawowe dla państwa” (preambuła). Dialog i
współpraca partnerów społecznych stanowi również jeden z filarów społecznej
gospodarki rynkowej – art. 20 Konstytucji RP.
W Polsce dialog społeczny prowadzony jest od lat 90. XX w. w formie
zinstytucjonalizowanej. Wśród sformalizowanych ciał dialogu społecznego
najważniejszą, o znaczeniu ogólnokrajowym, rolę, z uwagi na swe kompetencje i zakres
działania, odgrywa Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Wynika
to przede wszystkim z ustawowej regulacji jej funkcjonowania, polegającej na
wykonywaniu przez Komisję uprawnień i kompetencji w ramach porządku
prawnoustrojowego, szerokiego zakresu przedmiotowego działania Komisji i jej
zespołów problemowych oraz prawnej możliwości wnoszenia pod obrady spraw o
dużym znaczeniu społecznym lub gospodarczym, których rozwiązanie jest istotne dla
zachowania pokoju społecznego, prowadzenia dialogu społecznego na szczeblu
centralnym (krajowym) z reprezentatywnymi organizacjami związkowymi i
pracodawców.
Przed ustawowym uregulowaniem, które dokonało się w 2001 roku Trójstronna
Komisja funkcjonowała w innej formule prawnej przez 8 lat. W podpisanym 22 lutego
1993 roku „Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania” jego
sygnatariusze wyrazili wolę utworzenia Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-
-Gospodarczych, która miała stanowić płaszczyznę wypracowywania wspólnego
stanowiska w sprawie kierunków i instrumentów polityki społeczno-gospodarczej
państwa – jako forum rzetelnego i odpowiedzialnego dialogu. Wykonaniem
postanowień zawartych w Pakcie było powołanie Komisji na podstawie uchwały
nr 7/1994 Rady Ministrów z dnia 15 lutego 1994 r.
Prace nad projektem ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach
dialogu społecznego rozpoczęły się z uwagi na konieczność redefinicji zakresu i trybu
działania instytucji, na forum których prowadzony jest dialog społeczny na szczeblu
krajowym i regionalnym – po 20-letnim okresie funkcjonowania (od 1994 r.)
Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych.
Konieczność wprowadzenia zmian przejawiała się zarówno w postulatach partnerów
społecznych, związków zawodowych i organizacji pracodawców, jak i potrzebach
strony rządowej.
Sprawą o podstawowym znaczeniu jest prowadzenie dialogu społecznego w zmienionej
formule prawnej – bardziej dostosowanej do współczesnych wymagań i oczekiwań
wszystkich partnerów społecznych.
W styczniu 2015 r. partnerzy społeczni przedstawili swoje propozycje zmian w systemie
dialogu społecznego. Przedstawiony projekt opiera się na zaproponowanych przez
partnerów społecznych rozwiązaniach stanowiących wspólnie wypracowany
kompromis dla przywrócenia dialogu społecznego w nowej formule.
I. Aktualny stan prawny
Obecnie kwestie szeroko pojętego dialogu społecznego reguluje ustawa z dnia 6 lipca
2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich
komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) – zwana dalej
„ustawą o Trójstronnej Komisji” – która stanowi umocowanie dla Trójstronnej Komisji
ds. Społeczno-Gospodarczych – zwanej dalej „Trójstronną Komisją” – funkcjonującej
jako trójstronne forum dialogu strony rządowej, strony pracodawców i strony
pracowników.
Ustawa stworzyła również możliwość tworzenia wojewódzkich komisji dialogu
społecznego jako czterostronnego gremium dialogu partnerów regionalnych,
funkcjonującego dla zachowania pokoju społecznego w regionie, a także wskazującego
potrzeby w zakresie społecznym i gospodarczym w danym województwie.
II. Projektowane rozwiązania
Głównymi celami dialogu społecznego są w szczególności:
2

− uspołecznienie mechanizmów podejmowania decyzji publicznych, z uwzględnieniem
zróżnicowanych punktów widzenia partnerów społecznych, którzy w
demokratycznym państwie posiadają prawo do równego traktowania przez władze
publiczne, a także przeciwdziałanie eliminacji istotnych społecznych interesów
podnoszonych podczas debaty publicznej, co pozwala na uzyskanie społecznego
przyzwolenia dla prowadzonej polityki;
− równoważenie społecznych interesów, w celu zagwarantowania wprowadzanym
przez rząd rozwiązaniom realizacji interesu publicznego, bez obawy, że służą jedynie
wąskim grupom zawodowym i społecznym. W szczególności równoważenia, w
ramach dialogu prowadzonego przez organy administracji, wymaga interes
publiczny, a także interes słabiej zorganizowanych grup społecznych (podatnicy,
konsumenci usług publicznych jak np. pacjenci, uczniowie) oraz osób o niskim
statusie materialnym;
− przygotowanie lepszych jakościowo rozwiązań w dziedzinie polityki społeczno-
-gospodarczej przez uzyskanie szerszej i wielowymiarowej wiedzy na temat
problemów, które są przedmiotem proponowanych przez rząd rozwiązań, oraz
prowadzenie stałej debaty ze społeczeństwem, pozwalającej na wyjaśnienie istoty
proponowanych rozwiązań, a także na takie jej ukierunkowanie, które pozwala na
poszerzenie społecznej akceptacji dla tych rozwiązań.
Z powyższego wynika, że dialog społeczny dotyczy praktycznie wszystkich dziedzin
życia społeczno-gospodarczego, nie zaś wąsko pojmowanych stosunków
przemysłowych, dlatego – w stosunku do obecnie funkcjonujących instytucji dialogu
społecznego oraz z uwagi na rozwijającą się sytuację społeczno-ekonomiczną – zasadne
jest szerokie pojmowanie kwestii i obszarów, w których dialog powinien być
prowadzony.
Za szerokim ujęciem dialogu społecznego przemawia ukształtowanie, w art. 12
Konstytucji RP, podstawowego zakresu podmiotowego partnerów władz publicznych,
w którym proklamowana jest wolność tworzenia i działania m.in. związków
zawodowych: „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania
związków zawodowych …”. Niezwykle istotne znaczenie dla prawnych podstaw
dialogu społecznego ma art. 20 Konstytucji RP, który mówi, że „społeczna gospodarka
rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz
solidarności dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju
3

gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Omawiany przepis stanowi ramy dla
funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej i odwołuje się do dialogu społecznego i
współpracy władzy publicznej z partnerami społecznymi. Należy podkreślić, iż w
świetle przepisów Konstytucji RP dialog społeczny nie jest prawem władzy publicznej,
lecz przede wszystkim jej konstytucyjnym obowiązkiem.
Efektem dialogu społecznego powinny być z jednej strony pokój społeczny, z drugiej
zaś trwały i zrównoważony rozwój kraju i społeczeństwa. Co istotne regulacje prawne i
programy tworzone z zachowaniem zasad dialogu społecznego legitymizuje poparcie i
porozumienie stron dialogu.
Projekt stanowi realizację, wielokrotnie podkreślanej przez rząd, woli wznowienia
przerwanego dialogu społecznego, w tym w ramach trójstronnego porozumienia „Rząd
– pracodawcy – związki zawodowe”. Otwarcie na dialog społeczny oraz współdziałanie
z partnerami społecznymi ma szczególne znaczenie dla umocnienia demokratycznego
charakteru państwa, zaufania obywateli do jego instytucji, efektywnej kontroli
administracji publicznej.
W związku z powyższym zasadne jest zakreślenie szerokiego zakresu spraw, co do
których prowadzony jest dialog społeczny, w szczególności w ramach Rady Dialogu
Społecznego, będącej następcą prawnym Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-
-Gospodarczych. Zaproponowane przepisy art. 1 (cele funkcjonowania Rady), art. 2
(właściwość Rady), art. 5 i art. 6 (opiniowanie projektów dokumentów rządowych), art.
7 (przygotowywanie przez stronę społeczną Rady projektów aktów prawnych) wydają
się adekwatne do tego, w jaki sposób powinna wyglądać współpraca rządu z partnerami
społecznymi. W kwestii art. 13 – podobne uprawnienie już występuje w ustawie o
związkach zawodowych oraz ustawie o organizacjach pracodawców.
Celem projektu nie jest wyłącznie zastąpienie przez Radę Dialogu Społecznego
Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, lecz przede wszystkim
zapewnienie nowych warunków prowadzenia dialogu społecznego w zmienionej
formule prawnej – bardziej dostosowanej do współczesnych wymagań i oczekiwań
wszystkich partnerów społecznych. Konieczność wprowadzenia zmian przejawiała się
zarówno w postulatach związków zawodowych i organizacji pracodawców, jak i
potrzebach strony rządowej.

4

Rada Dialogu Społecznego
Przepisy tworzące Radę Dialogu Społecznego, jako forum trójstronnej współpracy
strony pracowniczej, strony pracodawców oraz strony rządowej, mają na celu zastąpić,
funkcjonującą obecnie, Trójstronną Komisję do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Rada
Dialogu Społecznego, zwana dalej Radą, ma prowadzić dialog w celu zapewnienia
warunków rozwoju społeczno-gospodarczego oraz zwiększenia konkurencyjności
polskiej gospodarki i spójności społecznej, a także ma w sposób praktyczny realizować
zasadę partycypacji i solidarności społecznej w zakresie stosunków zatrudnienia.
Działania Rady mają służyć poprawie jakości formułowania i wdrażania polityk oraz
strategii społeczno-gospodarczych, a także budowania wokół nich społecznego
porozumienia trzech partnerów, którymi są organizacje pracowników, organizacje
pracodawców i rząd.
Dodatkowo Rada będzie wspierać prowadzenie dialogu na wszystkich szczeblach
jednostek samorządu terytorialnego (m.in. powiaty i gminy).
Dialog społeczny prowadzony przez Radę i jej strony będzie realizowany przez
właściwości Rady, do których należeć będzie w szczególności:
1) wyrażanie opinii i zajmowanie stanowisk,
2) opiniowanie projektów założeń projektów ustaw oraz projektów aktów prawnych,
3) inicjowanie na zasadach określonych niniejszą ustawą procesu legislacyjnego,
4) wykonywanie innych zadań wynikających z innych ustaw.
Strony Rady będą uprawnione do zawierania porozumień lub zajmowania wspólnych
stanowisk, których przedmiotem mogą być wzajemne zobowiązania stron służące
realizacji dialogu społecznego.
Podobnie jak to ma miejsce obecnie, każdej ze stron Rady przysługiwać będzie prawo
wniesienia pod jej obrady sprawy o dużym znaczeniu społecznym lub gospodarczym,
jeżeli uzna, że jej rozwiązanie jest istotne dla zachowania pokoju społecznego, rozwoju
społeczno-gospodarczego i wzrostu dobrobytu, zwiększenia konkurencyjności polskiej
gospodarki oraz spójności społecznej. Także każda ze stron Rady, również wspólnie z
inną stroną Rady, będzie mogła zająć stanowisko w każdej sprawie dotyczącej polityki
społecznej lub gospodarczej. Każda ze stron Rady będzie mogła wezwać inną stronę
Rady do zajęcia stanowiska w sprawie, którą uzna za mającą duże znaczenie społeczne
lub gospodarcze.
5