Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o publicznym transporcie zbiorowym

UZASADNIENIE

Prace legislacyjne nad projektem ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym
oraz ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (dalej jako „projekt ustawy”) są
prowadzone w związku z koniecznością dostosowania prawa krajowego w zakresie
niezbędnym do usunięcia naruszenia prawa Unii Europejskiej wskazanego
w postępowaniu wszczętym w 2012 r. przeciwko Polsce przez Komisję Europejską
(naruszenie nr 2012/2222 – obecnie na etapie uzasadnionej opinii). W ocenie KE Polska
nie wdrożyła do prawa krajowego przepisów regulujących warunki prowadzenia
rachunkowości przez przewoźników kolejowych i zarządców infrastruktury – art. 6
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r.
w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L
343 z 14.12.2012, str. 32), a dodatkowo niektóre polskie przepisy w zakresie
dotyczącym rachunkowości, w tym art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.
o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594, z późn. zm.), zwanej dalej
„ustawą o t.k.”, są sprzeczne z dyrektywą nr 2012/34/UE, bo przewidują odstępstwo od
wymogów prowadzenia odrębnej rachunkowości przy wykonywaniu działalności
przewoźnika kolejowego i zarządcy infrastruktury przez jednego przedsiębiorcę.
Mając na uwadze, iż art. 65 dyrektywy nr 2012/34/UE uchyla m.in. dyrektywę
91/440/EWG, zmienioną dyrektywą 2001/12/WE, oraz że załącznik X (Tabela
korelacji) tejże dyrektywy wskazuje na odesłania do uchylonych dyrektyw,
projektowana zmiana transponuje przepisy art. 6 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2012/34/UE, z
uwzględnieniem wyłączeń, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3 tej dyrektywy.
W celu zapewnienia niezależności wykonywania podstawowych funkcji zarządcy
infrastruktury kolejowej, w ustawie o t.k. prawodawca dokonał rozdziału
instytucjonalnego podmiotów wykonujących działalność polegającą na zarządzaniu
infrastrukturą od podmiotów wykonujących przewozy kolejowe. Zakaz łączenia funkcji
zarządcy i przewoźnika wyrażony dotychczas w art. 5 ust. 3 został uzupełniony poprzez
dodanie w ustawie o t.k. nowego art. 5 ust. 3a. Oznacza to w praktyce, że,
z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w projektowanym art. 5 ust. 3b ustawy
o t.k., działalność polegająca na zarządzaniu infrastrukturą i wykonywaniu przewozów
kolejowych nie może być realizowana przez tego samego przedsiębiorcę. Zgodnie
z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn.
zm.), każdy z nich ma obowiązek prowadzenia własnej rachunkowości. Prowadzenie
rachunkowości w sposób określony w ustawie z dnia 29 września 1994 r.
o rachunkowości i w przepisach projektowanej ustawy powinno umożliwić
monitorowanie zakazu przenoszenia funduszy publicznych.
Dyrektywa 2012/34/UE w art. 2 ust. 1 przewiduje możliwość zastosowania odstępstw
od wspólnych zasad rachunkowości tylko dla przedsiębiorców wykonujących przewozy
o ograniczonym terytorialnie zasięgu (miejskie, podmiejskie, regionalne) na liniach
wydzielonych, o zasięgu lokalnym lub regionalnym lub liniach przeznaczonych
wyłącznie do wykonywania miejskich lub podmiejskich przewozów kolejowych.
W art. 1 w pkt 1 w lit. c przewidziano uchylenie art. 5 ust. 4 ustawy o t.k., stanowiącego
podstawę prawną dla Prezesa UTK do wydawania zgody na odstępstwo od zakazu
łączenia działalności przewoźnika i zarządcy przez jednego przedsiębiorcę
i umożliwiającego zwolnienie z obowiązku prowadzenia rachunkowości na warunkach
określonych w prawie UE, ponieważ przepis ten został zakwestionowany przez KE
w ramach przywołanego postępowania o naruszenie, a także ze względu na fakt, iż
w żadnym zakresie nie jest on skorelowany z wyłączeniami, które państwo
członkowskie UE może zastosować na podstawie dyrektywy 2012/34/UE. W
projektowanej ustawie zgodę Prezesa UTK zastąpiono bezpośrednim wyłączeniem z
mocy ustawy zawartym w projektowanym art. 5 ust. 3b ustawy o t.k., który określa, że
przepisów statuujących zakaz łączenia działalności przewoźnika kolejowego i zarządcy
infrastruktury (art. 5 ust. 3 i 3a ustawy o t.k.), a także ustanawiających szczególne
zasady prowadzenia rachunkowości (art. 37 ust. 3–8 ustawy o t.k.), nie stosuje się do
przedsiębiorców wykonujących działalność przewozową i zarządzających infrastrukturą
na sieciach (liniach) kolejowych wyodrębnionych funkcjonalnie i ograniczonych
terytorialnie, na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 2 ust. 1 i 3 dyrektywy
2012/34/UE.
Jednocześnie zastosowanie wyjątku określonego w art. 5 ust. 3b ustawy o t.k. zostało
ograniczone w projektowanym art. 5 ust. 3c ustawy o t.k., w przypadku gdy
przedsiębiorca wykonujący działalność przewozową i zarządzający infrastrukturą na
sieciach (liniach) kolejowych wyodrębnionych funkcjonalnie i ograniczonych
terytorialnie udostępnia zarządzaną przez siebie infrastrukturę kolejową innym
przewoźnikom kolejowym na zasadach komercyjnych, pobierając opłaty za korzystanie
z tej infrastruktury. Wówczas, w celu zagwarantowania wykorzystania środków
2
publicznych zgodnie z przeznaczeniem i uniknięcia subsydiowania skrośnego pomiędzy
poszczególnymi rodzajami prowadzonej działalności, stosuje się do takiego
przedsiębiorcy szczególne wymogi dotyczące rachunkowości określone w art. 37
ust. 3–8, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości łączenia przez niego działalności
przewoźnika kolejowego i zarządcy infrastruktury.
Uwzględniając postanowienia art. 2 ust. 1 zdanie trzecie w związku z art. 6 dyrektywy
2012/34/UE, które zasadniczo dotyczą relacji pomiędzy spółkami kolejowymi
powiązanymi kapitałowo i mają na celu wyeliminowanie zjawiska subsydiowania
skrośnego dokonywanego ze środków publicznych w ramach tych spółek, w art. 5
ust. 3d ustawy o t.k. wprowadzono szczególne zasady prowadzenia rachunkowości
mające zastosowanie do przedsiębiorcy wykonującego działalność przewozową
i zarządzającego infrastrukturą na sieciach (liniach) kolejowych wyodrębnionych
funkcjonalnie i ograniczonych terytorialnie w przypadku, w którym taki przedsiębiorca
pozostaje pod kontrolą przedsiębiorstwa lub innego podmiotu wykonującego lub
integrującego usługi transportu kolejowego inne niż przewozy miejskie, podmiejskie
lub regionalne. Użyte w projektowanym art. 5 ust. 3d ustawy o t.k. określenie
„przedsiębiorstwo lub inny podmiot wykonujący lub integrujący usługi transportu
kolejowego inne niż przewozy miejskie, podmiejskie lub regionalne” oznacza podmiot,
który sprawuje kontrolę nad przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na
zarządzaniu infrastrukturą i wykonywaniu przewozów o zasięgu miejskim,
podmiejskim lub regionalnym i jednocześnie samodzielnie wykonuje działalność
w określonym innym segmencie transportu kolejowego poprzez np. zarządzanie
infrastrukturą kolejową, wykonywanie przewozów pasażerskich dalekobieżnych lub
wykonywanie przewozów towarowych. Określenie to obejmuje również podmioty,
które same nie wykonują działalności w określonym innym segmencie transportu
kolejowego, ale poprzez powiązania kapitałowe i wykonywanie określonych uprawnień
właścicielskich wywierają decydujący wpływ na funkcjonowanie innych
przedsiębiorców wykonujących taką działalność. W warunkach polskich, na podstawie
ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji
przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (Dz. U. z 2014 r.
poz. 1160 oraz z 2015 r. poz. 200), funkcję taką spełnia PKP S.A. Pojęcie kontroli użyte
w omawianym przepisie powinno być interpretowane zgodnie z jego systemowym
znaczeniem przyjętym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia
3
2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 24 z
29.01.2004, str. 1).
W projektowanym art. 5 ust. 3e przewidziano obowiązek publikowania w dzienniku
urzędowym ministra właściwego do spraw transportu obwieszczenia zawierającego
wykaz przedsiębiorców objętych wyłączeniami przewidzianymi w projektowanym
art. 5 ust. 3b i 3c ustawy o t.k.
Z uwagi na konieczność wprowadzenia formalnych gwarancji uniemożliwiających
dokonywanie transferów środków publicznych pomiędzy przedsiębiorcami kolejowymi
powiązanymi kapitałowo (zakaz subsydiowania skrośnego), w art. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2
oraz art. 2 ustanowiono zakazy przenoszenia środków publicznych:
a) pomiędzy przedsiębiorcą, który łączy funkcję zarządcy i przewoźnika kolejowego,
wykonując działalność na wyodrębnionej linii o zasięgu miejskim, podmiejskim
lub regionalnym, a przedsiębiorcą lub podmiotem wykonującym lub integrującym
usługi transportu kolejowego inne niż przewozy miejskie, podmiejskie lub
regionalne – art. 5 ust. 3d pkt 1 ustawy o t.k.,
b) pomiędzy przewoźnikiem kolejowym a zarządcą infrastruktury – art. 37 ust. 3
ustawy o t.k.,
c) w ramach działalności przewoźników kolejowych w zakresie środków publicznych
przekazanych na przewozy pasażerskie i towarowe – art. 37 ust. 4 pkt 1 ustawy
o t.k.,
d) w ramach działalności operatora świadczącego usługi publicznego transportu
zbiorowego w transporcie kolejowym w odniesieniu do zakazu przenoszenia
środków publicznych przekazanych na działalność związaną z realizacją tych usług
na inną działalność – art. 58a ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym
transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, z późn. zm.).
W dodawanych przepisach art. 37 ust. 4 pkt 2 i 3 i ust. 5–8 ustawy o t.k. oraz art. 58a
ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
określono warunki prowadzenia rachunkowości przez odpowiednio przewoźników
kolejowych, zarządców infrastruktury i operatorów świadczących usługi publicznego
transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, umożliwiające identyfikację
i rozdzielenie przepływów finansowych związanych z wykonywaniem poszczególnych
rodzajów działalności w transporcie kolejowym (art. 6 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE).
4
W projekcie używa się sformułowania „przewozy kolejowe osób i rzeczy”, które
odpowiada zwrotowi dyrektywy w brzmieniu „przewozy kolejowe pasażerskie
i towarowe”. Użycie w projekcie innego zwrotu niż wynika to z brzmienia dyrektywy
ma na celu zachowanie spójności terminologicznej ustawy o t.k.
Zasady prowadzenia rachunkowości, sporządzania sprawozdań finansowych, ich
zatwierdzania i badania regulują przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r.
o rachunkowości. Kierownik jednostki, określając zasady rachunkowości, powinien
zapewnić wyodrębnienie w księgach rachunkowych wszystkich zdarzeń istotnych dla
oceny sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego jednostki. Ustawa
z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości nie przewiduje prowadzenia odrębnej
rachunkowości dla każdego rodzaju działalności wykonywanej przez jednostkę, lecz
wydzielenie na kontach składników majątku związanych z poszczególnymi rodzajami
działalności, stąd niezbędne jest ustanowienie w tym zakresie przepisów szczególnych
adresowanych do przewoźników kolejowych, zarządców infrastruktury oraz
operatorów, którzy poza świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu
zbiorowego w transporcie kolejowym prowadzą inną działalność.
Podmioty, o których mowa w projektowanym art. 37 ustawy o t.k. oraz w art. 58a
ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym działają
w obrocie gospodarczym jako spółki prawa handlowego, stąd obowiązane są do
prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz sprawozdawczości finansowej na podstawie
ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Jednocześnie, mając na uwadze, iż
w świetle art. 70 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości obowiązek
publikacji sprawozdań finansowych w Monitorze Sądowym i Gospodarczym obejmuje
obecnie jedynie niektórych przedsiębiorców, a art. 6 ust. 1 i 3 dyrektywy 2012/34/UE
przewiduje bezwzględny wymóg publikacji sprawozdań finansowych przez
przewoźników kolejowych i zarządców infrastruktury, w art. 37 ustawy o t.k.
wprowadzono nowy ust. 8, zgodnie z którym przedsiębiorca prowadzący działalność
zarządcy infrastruktury kolejowej albo przewoźnika kolejowego, który nie jest
obowiązany na podstawie przepisów o rachunkowości do publikowania własnych
sprawozdań finansowych, publikuje te sprawozdania na swojej stronie internetowej.
Uchylenie art. 52 ust. 4 w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, stanowiącego
upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego ds. finansów publicznych do wydania
rozporządzenia o sposobie określenia wysokości rozsądnego zysku, wynika z faktu, iż
5