Rządowy projekt ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

pomocy został szczegółowo określony w przepisach tego rozporządzenia,
w szczególności w jego art. 18 i art. 19.
Zaproponowane w projektowanej ustawie przepisy dotyczące postępowania w sprawie
przyznania pomocy przewidują dwie drogi przyznawania pomocy:
– na podstawie decyzji administracyjnej albo
– umowy.
Proponowane w projektowanej ustawie przepisy określające tryb postępowania
w sprawie przyznania pomocy z udziałem środków pochodzących z EFRROW są
wzorowane na obecnie obowiązujących przepisach w tym zakresie, a mianowicie na
przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich
z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów
Wiejskich. Analogiczne rozwiązania są zawarte również w art. 3 ustawy z dnia
26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
(Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późn. zm.) oraz w art. 3a ustawy z dnia 18 grudnia
2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych
oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Takie rozwiązania zostały
zaproponowane również w projekcie nowej ustawy o płatnościach w ramach systemów
wsparcia bezpośredniego. Przyjęto założenie, że dotychczasowe i nowe przepisy nie
powinny inaczej regulować tych samych spraw, zatem konieczne jest zachowanie
spójności projektowanych przepisów z obecnie obowiązującymi przepisami co do ich
treści normatywnej, a tym samym skutków, jakie będą wywoływać. Przyjęcie innego
założenia mogłoby powodować powstawanie wątpliwości interpretacyjnych.
Odnośnie do zróżnicowania procedur przyznawania pomocy (decyzja administracyjna
albo umowa) należy wskazać, że to, czy pomoc przyznawana jest na podstawie decyzji
administracyjnej czy umowy, zależy m.in. od charakteru, jaki mają realizowane
operacje (inwestycyjny albo nieinwestycyjny) i ich złożoności, określenia bądź nie
kosztów kwalifikowalnych, obowiązku stosowania przepisów o zamówieniach
publicznych. Na wybór ten wpływ miały także doświadczenia we wdrażaniu podobnych
działań i poddziałań w poprzednich perspektywach finansowych. Rozwiązania, które się
sprawdziły, zostały przeniesione na grunt PROW 2014–2020. Przyjęto założenie, że
w instrumentach wsparcia o podobnym charakterze należy stosować taką samą
procedurę przyznawania pomocy. I tak, w przypadku instrumentów wsparcia
o charakterze inwestycyjnym, np. inwestycje w środki trwałe, przywracanie potencjału
16

produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk żywiołowych i katastrof oraz
wprowadzenie odpowiednich środków zapobiegawczych, podstawowe usługi i odnowa
wsi na obszarach wiejskich, pomoc przyznaje się na podstawie umowy. W działaniach
tych realizowane są też inwestycje budowlane. W trakcie realizacji tego typu operacji
dochodzi często do zmian w projekcie. Umowa umożliwia odpowiednie i elastyczne
uwzględnianie tych zmian.
Ponadto działania, w których pomoc przyznaje się na podstawie umowy, charakteryzują
się z reguły bardziej rozbudowanym zakresem wsparcia, a każdy z beneficjentów
wnioskuje o indywidualny zakres wsparcia, w ramach dostępnego katalogu możliwości,
które te działania oferują. Dlatego też umowa może w sposób indywidualny
odzwierciedlać założenia każdego ze wspieranych projektów, takie jak różną liczbę
etapów realizacji operacji w zależności od stopnia skomplikowania operacji, czas
niezbędny do ich realizacji, różne rodzaje kosztów kwalifikowalnych, różne terminy
składania wniosków o płatność.
Również obowiązek stosowania w ramach niektórych działań PROW procedur
zamówień publicznych ma wpływ na zmiany założeń przyjętych na etapie planowania
operacji.
W przypadku operacji realizowanych w tych działaniach często dochodzi do zmian,
chociażby w zakresie wysokości wcześniej planowanych kosztów kwalifikowalnych.
W związku z powyższym we wszystkich działaniach, w których beneficjenci, realizując
operacje, mają obowiązek stosować przepisy o zamówieniach publicznych, pomoc
przyznaje się na podstawie umowy, ponieważ umożliwia ona odpowiednie i elastyczne
uwzględnianie tych zmian.
Natomiast w przypadku działania usługi doradcze, usługi z zakresu zarządzania
gospodarstwem rolnym i usługi z zakresu zastępstw, zgodnie z art. 15 ust. 3
rozporządzenia nr 1305/2013, beneficjenci wybierani są w drodze zaproszenia do
składania ofert, a procedura wyboru jest regulowana prawem zamówień publicznych,
a więc zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych. Art. 2 pkt 13 tej ustawy definiuje zamówienia publiczne jako umowy
odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są
usługi, dostawy lub roboty budowlane.
W przypadku pomocy udzielanej w formie premii wydawana będzie decyzja
administracyjna. W działaniu rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej
17

w poddziałaniach pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych
rolników, pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach
wiejskich, pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych
gospodarstw oraz płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla
małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi,
pomoc ma formę premii wypłacanej w dwóch ratach bądź jednorazowej płatności.
W tym przypadku pomoc nie stanowi refundacji kosztów kwalifikowalnych i wobec
tego koszty kwalifikowalne operacji nie są określone. Natomiast w ww. działaniu
występuje również poddziałanie wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności
pozarolniczej, w ramach którego pomocy udziela się w formie refundacji kosztów
kwalifikowalnych, a ponadto realizowane są operacje inwestycyjne. W związku
z powyższym w tym poddziałaniu pomoc będzie przyznawana na podstawie umowy
zawieranej z beneficjentem.
Również w działaniach: tworzenie grup producentów i organizacji producentów,
działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, rolnictwo ekologiczne, płatności dla
obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami
wsparcie nie ma charakteru refundacji poniesionych kosztów, lecz płatności według
określonych stawek, przyznawanych m.in. do gruntów ornych, sadów, trwałych
użytków zielonych. W przypadku działania tworzenie grup producentów i organizacji
producentów pomoc jest przyznawana jako procentowy ryczałt od wartości przychodów
netto grupy lub organizacji producentów ze sprzedaży produktów lub grupy produktów,
wytworzonych w gospodarstwach rolnych jej członków w poszczególnych latach
i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy lub organizacji. Również
w działaniu inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów
pomocy udziela się według określonych stawek płatności.
Zróżnicowanie procedur przyznawania pomocy w ramach poszczególnych działań lub
poddziałań jest wynikiem analizy dotyczącej charakteru poszczególnych działań
i poddziałań z uwzględnieniem dotychczasowych doświadczeń, w szczególności we
wdrażaniu analogicznych działań przewidzianych w PROW 2007–2013. Ponadto należy
stwierdzić, że podmioty ubiegające się o przyznanie pomocy w ramach różnych działań
lub poddziałań nie są w takiej samej sytuacji, gdyż cele oraz zakres i kierunki wsparcia
w ramach poszczególnych działań i poddziałań różnią się istotnie od siebie, a wsparcie
udzielane w ramach tych działań i poddziałań jest skierowane do różnych kategorii
18

beneficjentów (przykładowo rolników, aktywnych rolników, przedsiębiorców,
podmiotów doradczych, gmin). Cechą relewantną, a więc taką, która przesądza
o podobieństwie określonych podmiotów, jest ubieganie się o przyznanie pomocy
w ramach danego działania albo poddziałania. W istocie klasę podmiotów podobnych
stanowią zatem podmioty, do których skierowane są poszczególne rodzaje działań,
a w przypadku gdy działanie obejmuje również poddziałania – podmioty, do których
skierowane są poszczególne poddziałania. W obrębie każdej klasy takich podmiotów
powinny być zachowane takie same reguły postępowania w sprawie przyznania
pomocy, a ten warunek jest spełniony w projektowanej ustawie. Dlatego też,
zaproponowane w projektowanej ustawie zróżnicowanie trybu postępowania w sprawie
przyznania pomocy nie stoi w sprzeczności z zasadą równości określoną w art. 32
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepis art. 24 projektowanej ustawy stanowi, że rozpatrzenie wniosku o przyznanie
pomocy powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż niezbędny do należytego
wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli
na miejscu oraz innych kontroli podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy. Jest
to reguła ogólna obowiązująca w obu procedurach przyznawania pomocy. Świadczy
o tym zarówno treść tego przepisu (brak wyłączeń w odniesieniu do którejkolwiek
z procedur przyznawania pomocy), jak i umiejscowienie tego przepisu w bloku
przepisów wspólnych dla obu procedur. Przepis ten ma na celu wykonanie przepisów
Unii Europejskiej dotyczących kontroli wniosków o przyznanie pomocy. Kontrola taka
jest prowadzona przed przyznaniem pomocy, gdyż jej podstawowym celem jest
zweryfikowanie, czy są spełnione warunki przyznania pomocy, a w konsekwencji
ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej.
Na podstawie art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 „państwa członkowskie
ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności
z prawodawstwem
regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do
zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii”. Zgodnie z art. 59 tego
rozporządzenia, ustanawiającym ogólne zasady kontroli (które są uzupełnione
szczegółowymi regulacjami zawartymi w rozporządzeniach delegowanych
i wykonawczych do tego rozporządzenia):
19

„Artykuł 59
Ogólne zasady kontroli
1. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa
członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne
wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest
uzupełniany o kontrole na miejscu.
2. W przypadku kontroli na miejscu właściwy organ określa próbę kontrolną z całej
populacji wnioskodawców, składającą się w stosownych przypadkach z części losowej
w celu otrzymania reprezentatywnego wskaźnika błędu oraz części wybranej na
podstawie analizy ryzyka, tak aby zidentyfikować obszary, gdzie występuje największe
ryzyko błędów.
3. Właściwy organ sporządza sprawozdanie z każdej przeprowadzonej kontroli na
miejscu.
4. W stosownym przypadku wszystkie kontrole na miejscu przewidziane w przepisach
unijnych dotyczących pomocy dla rolnictwa oraz wsparcia w ramach rozwoju obszarów
wiejskich przeprowadzane są w tym samym czasie.
5. Państwa członkowskie zapewniają minimalny poziom kontroli na miejscu niezbędny
do skutecznego zarządzania ryzykiem oraz podwyższają ten poziom minimalny w razie
konieczności. Państwa członkowskie mogą obniżyć ten poziom minimalny poziom
w przypadku gdy systemy zarządzania i kontroli funkcjonują właściwie, a wskaźnik
błędu pozostaje na akceptowalnym poziomie.”.
Ponadto zgodnie z art. 26 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.
ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli,
środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE
L 227 z 31.07.2014, str. 69):
„Artykuł 26
Termin kontroli na miejscu
1. W przypadku gdy ma to zastosowanie, kontrole na miejscu przewidziane
w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w tym samym czasie, co pozostałe
kontrole przewidziane w prawie unijnym.
2. Do celów środków rozwoju obszarów wiejskich objętych zakresem systemu
zintegrowanego, kontrole na miejscu są rozłożone w ciągu roku zgodnie z analizą
20