Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE

Projektowana ustawa o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych
innych ustaw została opracowana ze względu na potrzebę objęcia kontrolą ustawową
substancji chemicznych, które w 2010 r. były przedmiotem obrotu handlowego
w sklepach z tzw. dopalaczami, a w ostatnim czasie również przedmiotem obrotu
w sklepach internetowych, oraz dostosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124), zwanej dalej „uopn”,
do ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r.
poz. 217, z późn. zm.). W projekcie dokonano również uzupełnienia w niektórych
przepisach regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie
ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 105,
poz. 614) w zakresie środków zastępczych. Proponowana regulacja zwiera również
dostosowanie odpowiednich przepisów do wprowadzanych zmian oraz zmiany
o charakterze terminologicznym oraz doprecyzowującym.
Potrzeba nowelizacji uopn wynika m.in. z obowiązującego od 27 listopada 2010 r. stanu
prawnego, w świetle którego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej realizują
ustawowy zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.
Podstawą prawną tych działań są przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r.
o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.)
oraz uopn. Przekazanie tych zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynikało z faktu,
że środki zastępcze stanowią potencjalne, poważne zagrożenie dla zdrowia publicznego,
a naczelnym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona zdrowia ludzkiego
przed działaniem niekorzystnych w tym zakresie zjawisk. Państwowa Inspekcja
Sanitarna zobowiązana została przez ustawodawcę do sprawowania bieżącego nadzoru
sanitarnego, prowadzenia działalności zapobiegawczej oraz prowadzenia działań
oświatowo-zdrowotnych. Nie bez znaczenia jest także terenowa struktura organizacyjna
organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem działanie na terenie każdego
powiatu pozwala na bieżące monitorowanie pojawiania się zagrożenia w postaci
wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środków zastępczych.
Zaproponowane w niniejszym projekcie ustawy zmiany mają na celu dostosowanie
procedur związanych z profilaktyką oraz zwalczaniem wytwarzania i obrotu
substancjami o działaniu psychoaktywnym do obowiązujących i praktykowanych
w większości państw Unii Europejskiej. Proponowane zmiany wprowadzają pojęcie
i definicję nowej substancji psychoaktywnej. Powyższe znajduje uzasadnienie w decyzji
Rady 2005/387/WSiSW z dnia 10 maja 2005 r. w sprawie wymiany informacji, oceny
ryzyka i kontroli nowych substancji psychoaktywnych (Dz. Urz. UE L 127
z 20.05.2005, str. 32). Decyzja ta definiuje nową substancję psychoaktywną jako nowy
środek odurzający lub nowy lek psychotropowy, które nie zostały zamieszczone
w wykazach załączonych do Jednolitej Konwencji ONZ o środkach odurzających
z 1961 r. oraz Konwencji ONZ o substancjach psychotropowych z 1971 r., lecz mogą
stanowić porównywalne zagrożenie dla zdrowia publicznego, tak jak substancje
znajdujące się w tych wykazach. Ponadto na mocy ww. uregulowań dopuszczalne jest,
aby nowe substancje psychoaktywne, objęte niniejszą decyzją, mogły obejmować
produkty lecznicze określone dyrektywą 2001/82/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do
weterynaryjnych produktów leczniczych (Dz. Urz. UE L 311 z 28.11.2001, str. 1)
i dyrektywą 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r.
w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych
stosowanych u ludzi (Dz. Urz. UE L 311 z 28.11.2001, str. 67). Należy zauważyć, że do
powyższych regulacji ma zastosowanie definicja środka zastępczego zawarta w uopn.
Jednak definicja ta nie odnosi się wprost do zagrożenia dla zdrowia publicznego
i eliminuje takie substancje, w których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest
regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto uwzględniono zmianę stanu
faktycznego, który zaistniał po 2010 r., bowiem rynek środków zastępczych, potocznie
zwanych dopalaczami, które poprzednio występowały w różnych postaciach, uległ
zmianie i obecnie środki te są reklamowane i promowane pod kątem zawartości
substancji o działaniu na ośrodkowy układ nerwowy. Uwzględniono także fakt, że
definicja środków zastępczych zawarta w uopn, a więc akcie prawnym regulującym
całość zagadnień związanych z przeciwdziałaniem zjawiskom związanym z używaniem
substancji uzależniających, powinna być kompatybilna z innymi definicjami.
W proponowanej definicji
pozostawiono wyłącznie przepisy o ogólnym
bezpieczeństwie produktów, mając na uwadze, że nie można do działalności
zabronionej, jaką jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych,
stosować regulacji, która określa obowiązki przedsiębiorców legalnie działających.
Wprowadzenie pojęcia nowej substancji psychoaktywnej do przedmiotowego projektu
2
ma na celu wyodrębnienie, przez stanowiony niniejszą nowelizacją uopn Zespół do
spraw oceny ryzyka zagrożeń dla zdrowia lub życia ludzi związanych z używaniem
nowych substancji psychoaktywnych, substancji, które wykazują działanie na
ośrodkowy układ nerwowy pod względem stwarzania bezpośredniego zagrożenia dla
zdrowia lub życia ludzi, jak również powodowania szkód społecznych. Tym samym
pozwala to na stworzenie listy substancji, których wytwarzanie i wprowadzanie do
obrotu będzie zabronione na gruncie prawa administracyjnego. Nowe substancje
psychoaktywne będą klasyfikowane do umieszczenia w wykazie, o którym mowa
w dodawanym w uopn art. 44b ust. 2, po przeprowadzeniu oceny ich właściwości
fizyko-chemicznych, potencjału uzależniającego, toksyczności i mogących wyniknąć
zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi oraz powodowania szkód społecznych. Ponadto
należy zauważyć, że nie jest możliwa pełna synchronizacja pojęcia nowy środek
psychoaktywny, ponieważ na mocy decyzji Rady 2005/387/WSiSW ta sama substancja,
która jest nową substancją psychoaktywną, w rozumieniu uopn, jest środkiem
odurzającym lub substancją psychotropową. Zmiana definicji środka zastępczego jest
konsekwencją wprowadzenia definicji nowej substancji psychoaktywnej. Dodatkowo
proponuje się uzupełnienie definicji środka zastępczego o element oddziaływania na
ośrodkowy układ nerwowy, gdyż umożliwia to jego ocenę jako zakazanego.
Należy zauważyć, że istotą działania narkotyków jest ich oddziaływanie na ośrodkowy
układ nerwowy, a zatem definicja środka zastępczego, który jest używany „zamiast” lub
„w takich samych celach” jak narkotyk, powinna na to wskazywać.
Zaproponowana zmiana treści art. 4 pkt 21 uopn została podyktowana pilną potrzebą
ograniczenia możliwości przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków
zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych. W obowiązującym stanie
prawnym ww. kwestia nie podlega regulacji, co umożliwia nieograniczony przywóz
ww. środków, które następnie są przedmiotem obrotu w sklepach z tzw. dopalaczami.
Zasadne zatem jest wprowadzenie regulacji, która w sposób jednoznaczny wskaże, że
ww. substancji nie można wprowadzać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co
przyczyni się do eliminowania dopalaczy już na etapie granic państwa. W konsekwencji
zmiany definicji zawartej w art. 4 pkt 21 uopn zostały wprowadzone odpowiednie
zmiany w art. 44b oraz dodawanym art. 44d uopn.
Zaproponowana zmiana art. 4 pkt 37 uopn, zawierającego definicję ziela konopi innych
niż włókniste, ma na celu usunięcie trudności związanej z interpretacją obowiązującego
3
przepisu, w związku z podziałem na różne etapy wegetacji rośliny. Nowelizacja tego
przepisu zakłada, że kontroli będzie podlegała każda forma ziela konopi zawierająca
powyżej 0,2% THC (delta-9-tetrahydrokannabinolu). Dotychczasowa definicja ziela
konopi rodzi wiele wątpliwości natury interpretacyjnej, gdyż nie odnosi się
bezpośrednio do załączników ustawy, w których wymienione jest ziele konopi innych
niż włókniste (załącznik nr 1, grupa I–N i IV–N). Obecnie w ustawie funkcjonują dwie
definicje związane z rośliną konopi: art. 4 pkt 5 – konopie włókniste, oraz art. 4
pkt 37 – ziele konopi. Ta druga definicja (pkt 37) stanowi duży problem dla sądów
i biegłych, co do interpretacji prawnej, jaki materiał można uznać za ziele konopi
innych niż włókniste. Przykładem mogą być części konopi w postaci łodyg lub liści,
w których stwierdzono zawartość sumy delta-9-tetrahydrokannabinolu oraz kwasu
tetrahydrokannabinolowego (kwasu delta-9-THC-2-karboksylowego) powyżej 0,20%.
Obecnie z punktu widzenia uopn nie można uznać takiego materiału jako ziele konopi
innych niż włókniste, gdyż zielem konopi są kwiatowe lub owocujące wierzchołki
konopi, z których nie usunięto żywicy. Liście i łodygi brane są pod uwagę tylko wtedy,
gdy nie zawiązała się wiecha, co można stwierdzić tylko dla upraw, a nie jest to
możliwe do rozstrzygnięcia w przypadku suszu. Należy również podkreślić, że liście
i łodygi konopi zawierają znaczne ilości THC i są stosowane jako środek odurzający,
nie ma więc powodu, aby je wyłączać z kontroli. Dodatkowy problem powstaje, gdy
materiał dowodowy jest w postaci zmielonej, zawierający powyżej 0,20% THC, gdzie
także nie można jednoznacznie określić, z jakich części rośliny pochodzi i w związku
z tym nie jest objęty przepisami uopn. Nowa definicja pozwoli jednoznacznie określić
ten środek odurzający, bez względu na część rośliny, którą się bierze pod uwagę przy
jej analizie. W związku z powyższym w sytuacji, gdy w zmielonym suszu znajdują się
części roślin nieposiadające THC oraz części roślin zawierające powyżej 0,20%
ww. substancji, brana będzie pod uwagę wartość THC w całej zatrzymanej próbce
suszu.
Zmiana polegająca na dodaniu nowego pkt 7a w art. 5 ust. 2 uopn została uwzględniona
w przedmiotowym projekcie, ponieważ przeciwdziałanie zjawisku narkomanii jest
szczególnie istotne wśród osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, których
wsparciem zajmują się w dużej mierze podmioty systemu wspierania rodziny i pieczy
zastępczej. Dzieci, które objęte są przedmiotowym systemem, z reguły pochodzą
z rodzin dysfunkcyjnych, a zatem poziom ich zagrożenia uzależnieniem zarówno od
4
alkoholu, jak i od środków odurzających lub środków zastępczych, jest bardzo wysoki.
W związku z tym proponuje się rozszerzyć katalog podmiotów realizujących zadania
w zakresie przeciwdziałania narkomanii o jednostki organizacyjne wspierania rodziny
i systemu pieczy zastępczej oraz asystentów rodziny, rodziny zastępcze i prowadzących
rodzinne domy dziecka.
Ocena ryzyka związanego z użyciem nowych substancji psychoaktywnych będzie
dokonywana przede wszystkim w aspekcie wpływu na zdrowie ludzi. System oceny
ryzyka nowych substancji psychoaktywnych będzie polegał na przeprowadzeniu
procedur wprowadzania substancji pod kontrolę w oparciu o racjonalne, naukowe
przesłanki oraz interdyscyplinarną ocenę ekspercką. Jego zasadniczym i podstawowym
zadaniem jest zabezpieczanie obywateli przed niebezpiecznymi dla ich zdrowia
produktami lub substancjami.
Z tego powodu proponuje się utworzenie przy ministrze właściwym do spraw zdrowia
Zespołu do spraw oceny ryzyka zagrożeń dla zdrowia lub życia ludzi związanych
z używaniem nowych substancji psychoaktywnych. Zespół będzie się składał
z ekspertów specjalizujących się w sprawach oceny potencjalnych zagrożeń dla zdrowia
lub życia ludzi oraz szkód społecznych wynikających z używania substancji, co do
których istnieje podejrzenie, że działają na ośrodkowy układ nerwowy. Członkami
Zespołu będą specjaliści posiadający wiedzę co najmniej z zakresu nauk chemicznych,
farmakologii, toksykologii klinicznej, psychiatrii, nauk społecznych lub nauk prawnych.
Głównym zadaniem ww. Zespołu będzie opracowywanie opinii eksperckiej na temat
potencjalnego zagrożenia związanego z używaniem określonych substancji oraz
rekomendowanie Ministrowi Zdrowia umieszczenia najbardziej niebezpiecznych dla
zdrowia i życia ludzi substancji w wykazach środków odurzających, substancji
psychotropowych oraz nowych substancji psychoaktywnych. Na podstawie ocen
i rekomendacji Zespołu, Minister Zdrowia będzie podejmował decyzje mające na celu
umożliwienie sprawowania kontroli w zakresie określonych substancji i zamieszczenie
ich w odpowiednich załącznikach uopn albo w wykazie nowych substancji
psychoaktywnych. Należy nadmienić, że przepisy dotyczące Zespołu zawarte są
w dodawanych w uopn art. 18a–18d. Obsługę administracyjną Zespołu będzie
zapewniał Główny Inspektor Sanitarny. Proponuje się, aby za udział w pracach Zespołu
nie przysługiwało wynagrodzenie, natomiast przysługiwałby zwrot kosztów podróży na
zasadach ogólnych. Koszty funkcjonowania ww. Zespołu będą pokrywane ze środków
5