Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej

Z drugie jednak strony, będzie ona miała prawdopodobnie pozytywny wpływ na
efektywność funkcjonowania S.C., co może się przełożyć na wzrost
przychodów/ograniczenie strat budżetu państwa (korzyści finansowe).

Szacowane koszty i korzyści finansowe - budżet państwa

W chwili obecnej funkcjonariusze SC należą do powszechnego systemu emerytalnego, w którym
wysokość świadczenia uzależniona jest od kwoty odłożonych składek na ubezpieczenie
emerytalne, a także od przewidywanej długości życia. Zrównanie uprawnień emerytalnych
funkcjonariuszy celnych z uprawnieniami funkcjonariuszy innych służb mundurowych
wymagać będzie zapewnienia dodatkowych środków bezpośrednio z budżetu państwa, które
posłużą do sfinansowania 100% kwoty emerytury celnej w okresie do nabycia prawa do
świadczenia z I i II filara, a następnie części świadczenia stanowiącej różnicę między ustaloną
zgodnie z proponowanymi przepisami kwotą emerytury celnej, a kwotą przyznaną na zasadach
obowiązującą w powszechnym systemie emerytalnym.
W 2012 roku w związku z rozpoczęciem prac nad reformą emerytalną służb mundurowych
Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów dokonał oszacowania kosztów ewentualnego
objęcia funkcjonariuszy celnych systemem emerytur mundurowych od roku 2013 na zasadach
wskazanych w projekcie ustawy reformującej system emerytur mundurowych (projekt z dnia
10.01.2012 roku). Szacunki te zostały wzięte pod uwagę i stanowią podstawę wyliczeń
przedstawionych poniżej. Przy szacowaniu kosztów regulacji przyjęto m.in. następujące
założenia:

1)
emerytury celne, w zakresie ich wysokości finansowej, mają być wyliczane w sposób
analogiczny do emerytur mundurowych, przy czym funkcjonariusz celny nie będzie
zobligowany do przejścia na emeryturę po ukończeniu określonego wieku,
2)
dla każdego funkcjonariusza Służby Celnej wyznaczono procentowy wskaźnik
wysokości podstawy wymiaru emerytury oraz wyliczono podstawę wymiaru emerytury ,
3)
przyjęto, że roczny wzrost wynagrodzeń w Służbie Celnej wynosić będzie 1%,
począwszy od roku 2013,
4)
w szacunkach nie uwzględniono faktu uczestniczenia funkcjonariuszy w powszechnym
systemie emerytalnym, a więc nie wzięto pod uwagę, że część emerytury celnej miałaby być
wypłacana ze środków OFE i ZUS,

Podobne założenia zostały także przyjęte przez Departament Służby Celnej Ministerstwa
Finansów. Jako kwotę przeciętnego uposażenia obowiązującego w dniu zwolnienia
funkcjonariusza ze służby przyjęto przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze
przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w IV kwartale 2011 r.
5)
W szacunkach nie uwzględniono wydłużenia powszechnego wieku emerytalnego46
Tabela 1 : liczba funkcjonariuszy celnych spełniających warunki przejścia na
emeryturę

Wiek/ staż
Funkcjonariusze w wieku 55-64 Funkcjonariusze w wieku 65+ Funkcjonariusze w wieku
w S.C.
posiadający prawo do
posiadający prawo do emerytury 55-65+
emerytury
posiadający prawo do
Procent podstawy
emerytury
wymiaru
Rok
2014
239
3
242
2015
389
17
406
2016
913
33
946
2017
1 220
26
1 246
2018
1 927
54
1 981
Tabela 2: Szacowane koszty objęcia funkcjonariuszy systemem emerytur celnych
(w min zł)

wiek staż
Koszty dot.
Koszty dot.
Koszty dot.
w SC
funkcjonariuszy w wieku 55-64 funkcjonariuszy w wieku 65+ funkcjonariuszy w wieku 55-
posiadających prawo do
posiadających prawo do
65+
Procent
emerytury
emerytury
posiadających prawo do
podstawy
emerytury
wymiaru
Rok
2014
8,543
0,113
8,656
2015
14,071
0,619
14,690
2016
31,782
1,184
32,966
2017
43,665
0,912
44,577
2018
69,365
1,899
71,265
Uwagi do tabel:
Wskazane wyżej kwoty należy traktować, jako maksymalne nakłady na sfinansowanie
emerytur w każdym roku. W roku 2014 i każdym kolejnym roku uwzględniono koszty na
sfinansowanie emerytur dla wszystkich funkcjonariuszy celnych, którzy mają prawo do
emerytury nie uwzględniając faktu, że funkcjonariusze posiadający prawo do emerytury w
poprzednim roku mogli z tego prawa skorzystać i
Założenie to nie wpływa istotnie na aktualność obliczeń, co wynika z rozłożenia wydłużenia
wieku w czasie oraz z niewielkiej liczby funkcjonariuszy SC, którzy osiągną ten wiek w latach
2014-2018. tym samym nie byliby uwzględniani w wyliczaniu kosztów emerytur w roku
następnym. W związku z powyższym wskazane dla poszczególnych lat kwoty kosztów powinny
być analizowane odrębnie dla każdego roku, co za tym idzie nie podlegają one sumowaniu.

Co więcej przyjęte szacunki powinny być również skorygowane w dół w związku z tym,
że znaczna część emerytury celnej po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego
pochodzić będzie z ZUS i OFE. Korekta ta w latach 2014 - 2018 dotyczyć będzie głównie:
■ 136 osób, które przekroczą 65 lat. Osoby te będą w stanie uzyskać stosunkowo wysoką
stopę zastąpienia, wynoszącą nawet powyżej 75%.
■ funkcjonariuszek SC, które ukończą 60 lat i uzyskają prawo do emerytury powszechnej - ich
przypadku stopa zastąpienia będzie istotnie niższa, zatem koszt funkcjonowania emerytury
celnej będzie wyższy.

Korzyści finansowe

Wprowadzenie proponowanych rozwiązań może znacząco wzmocnić i poprawić efektywność
funkcjonowania Służby Celnej, co wynikać będzie z:
■ Odwrócenia postępującego procesu „starzenia się" służby celnej, co naturalnie może
przełożyć się na lepszą efektywność wykonywania czynności służbowych wymagających często
znacznych predyspozycji psychofizycznych (w szczególności zwalczanie przestępczości celnej
akcyzowej i hazardowej)
■ Uatrakcyjnienia służby, co pozwoli na ograniczenie przechodzenia funkcjonariuszy do
innych służb mundurowych lub podejmowania innych aktywności,
■ Zwiększenia odporności funkcjonariuszy na zjawiska korupcjogenne -zgodnie bowiem z
powszechnie przyjętą klasyczną ekonomiczna teorią przestępczości, decyzja o podjęciu
działalności przestępczej przez jednostkę opiera się na analizie korzyści i start wynikających z tych
działań. Przyznanie funkcjonariuszom stabilnej gwarancji bezpieczeństwa socjalnego w zakresie
prawa do emerytury celnej, stanowić będzie istotny bodziec ograniczający ryzyko korupcji.

Służba celna stanowi jeden z głównych filarów polityki fiskalnej państwa, a jej
funkcjonariusze pełnią rolę strażników systemu fiskalnego. Służba Celna odpowiada za około
1/3 całkowitych wpływów budżetowych. W 2012 kwota ta wynosiła 104 mld złotych.
Działania i decyzje pojedynczych funkcjonariuszy mogą powodować poważne skutki
ekonomiczne dla budżetu państwa. W samym tylko 2012 roku łączny wymiar kar finansowych
związanych z ujawnionymi przestępstwami i wykroczeniami skarbowymi oraz prowadzonymi
przez Służbę Celną postępowaniami mandatowymi wyniósł prawie 94,5 min złotych. W tym
samym okresie łączna wartość uszczupleń w daninach publicznych, których uniknięto w związku
z ujawnieniem przez funkcjonariuszy celnych towarów i środków płatniczych wynosiła 439
milionów złotyc54. Zwiększenie efektywności Służby Celnej stanowi jeden ze środków
służących zwalczaniu szarej strefy. Ograniczenie nielegalnego obrotu towarami, szczególnie
wyrobami tytoniowymi, paliwami i alkoholami stanowi jeden z najlepszych sposobów na
zwiększenie wpływów budżetowych.

Dla zobrazowania skali strat budżetu państwa związanych z nielegalnym obrotem wskazanymi
wyżej towarami warto posłużyć się przykładem rynku papierosów Polsce. Zgodnie z
szacunkami ekspertów, konsumpcja papierosów z przemytu w 2011 roku stanowiła 15,4% rynku
w Polsce. Oznacza to, że uszczuplenie budżetu państwa z tytułu akcyzy wyniosły około 3,05 mld
zł, a z tytułu podatku VAT około 0,9 mld zł, co daje łącznie kwotę 4 mld zł w samym tylko
201155. Zatem nawet niewielki wzrost efektywności działań funkcjonariuszy, zwłaszcza w
walce z szarą strefą może przyczynić się do znacznego wzrostu dochodów budżetu państwa
(1% spadek nielegalnej konsumpcji papierosów może przynieść korzyści wyższe niż
kilkuletnie koszty funkcjonowania emerytur celnych w proponowanym kształcie). Istnieją
poważne przesłanki wskazujące na możliwość uzyskania istotnych korzyści finansowych netto
dla budżetu państwa w związku z wprowadzeniem emerytury celnej. W tym kontekście
wzmocnienie Służby Celnej powinno być postrzegane jako element podejmowanych w
związku z globalnym kryzysem finansowym działań zmierzających do poprawy stanu
finansów publicznych. Należy również podkreślić, iż strategia polegająca na zwiększeniu
wydajności dotychczasowych źródeł dochodów (poprawianie ściągalności danin,
ograniczenie szarej strefy) jest co do zasady rozwiązaniem bardziej racjonalnym i
akceptowanym społecznie, niż np. nakładanie nowych danin bądź zwiększanie tych danin.

Dodatkowo korzystnie na stan finansów publicznych może wpłynąć zwiększenie zysków i
zatrudnienia przez przedsiębiorstwa z branży paliwowej, alkoholowe, tytoniowej i innych (wzrost
podatków PIT i CIT).

Szacowane koszty i korzyści - Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Wprowadzenie proponowanej regulacji nie będzie w zasadzie powodowało uszczerbku
finansowego dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z:

■ Przyjęcia założenia, zgodnie z którym w przypadku funkcjonariuszy celnych zachowana
zostanie zasada jednakowego świadczenia za jednakową składkę - świadczenie z ZUS będzie
wypłacane dopiero po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego, a na jego wysokość
wpływ będzie miało ewentualne zmniejszenie kwoty wpłacanych składek wynikające z przejścia
na emeryturę celną we wcześniejszym wieku.
■ Niewielkiej liczebności grupy zawodowej - w roku 2018 liczba funkcjonariuszy w wieku
55-64 lata, którym przysługiwałaby emerytura celna będzie wynosić zaledwie 1927 osób, przy
czym zapewne znaczna część tych osób nie będzie korzystać z uprawnień emerytalnych
(zwłaszcza ze wydłużenie okresu aktywności zawodowej jest odpowiednio premiowane).
Należy jednocześnie wskazać, iż wprowadzenie nowych zasad przyznawania emerytur będzie
się wiązać z jednorazowymi kosztami dostosowawczymi (np. prace nad zmianami w
systemie informatycznym ZUS itp.). Koszty te jednak nie powinny być znaczne.
Analizując wpływ nowych przepisów na sytuację finansową ZUS nie można zignorować faktu, że
wielu starszych funkcjonariuszy z oczywistych względów ma i będzie miało duże trudności z
podołaniem trudom służby, co w połączeniu z obowiązkiem przechodzenia na emeryturę na
zasadach ogólnych (docelowo po ukończeniu 67 roku życia) będzie generował istotne koszty dla
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Do kosztów tych należy wypłata świadczeń w związku ze
zwiększoną absencją chorobową. Istotnie wzrosną także koszty świadczeń wypłacanych w
ramach ubezpieczenia wypadkowego, czy rentowego. Wzrost kosztów ZUS będzie, więc
naturalnym następstwem niedostosowania istniejących obecnie przepisów emerytalnych
dotyczących funkcjonariuszy Służby Celnej do specyfiki tej służby. Innymi słowy
ustawodawca zdecydował, że to na ZUS, czyli tak po części na innych ubezpieczonych w dużej
mierze spoczywać będzie ciężar zapewniania bezpieczeństwa socjalnego funkcjonariuszy
celnych, co jest rozwiązaniem nieuzasadnionym i sprzecznym z obecnie funkcjonującym
systemem emerytalnym. Istnieje poważne ryzyko, że renty z tytułu niezdolności do pracy lub
renty wypadkowe staną się w wielu przypadkach substytutem emerytur mundurowych dla
funkcjonariuszy celnych. Wprowadzenie proponowanych przepisów może spowodować
ograniczenie kosztów ponoszonych przez ZUS wynikających z istnienia obiektywnych trudów
służby, a zatem przedstawione w tabeli 1 i 2 koszty wprowadzenia reformy w pewnej części nie
będą stanowiły kosztów de novo dla budżetu, lecz będą efektem przesunięcia kosztów
między podmiotami sektora finansów publicznych (między ZUS, a bezpośrednio budżetem
państwa).

Szacowane koszty i korzyści finansowe - Służba Celna

Umożliwienie funkcjonariuszom celnym wcześniejszego zakończenia aktywności zawodowej
nie będzie skutkowało drastycznym podniesieniem wskaźnika fluktuacji kadr i kosztów
związanych z rotacją funkcjonariuszy, bowiem jednocześnie reforma emerytalna sprawi, że
funkcjonariusze celni nie będą mieli motywacji do przechodzenia do innych służb
mundurowych.

Rynek pracy i przedsiębiorczość

Należy wyróżnić dwa podstawowe aspekty związane z wprowadzeniem regulacji w kontekście
wpływu na rynek pracy:
■ Wpływ bezpośredni (dotyczący Służby Celnej) - będzie on nieznaczny, w związku z
niewielką liczbą osób, którym przysługiwać będzie emerytura celna. Wejście w życie
projektowanych przepisów spowoduje zwiększenie zatrudnienia głównie wśród osób
młodych, co miałoby uzupełnić ubytki kadrowe wynikające z przejścia funkcjonariuszy na
emeryturę celną.
■ Wpływ pośredni - wynikający z ograniczenia szarej strefy (opisany niżej).
Wzmocnienie Służby Celnej może doprowadzić do ograniczenia szarej strefy poprzez
zwalczanie przestępstw w zakresie cła, akcyzy i hazardu, walkę z towarami podrobionymi i
niebezpiecznymi. Na przykład ograniczenie obrotu nielegalnymi papierosami, alkoholem czy
paliwami może wpłynąć na poprawę sytuacji finansowej przedsiębiorców działających tego
rodzaju działalność, co może przełożyć się na większe nakłady inwestycyjne, wzrost produkcji i
zatrudnienia w tych branżach.

Sytuacja i rozwój regionalny brak wpływu

System prawny

Proponowane rozwiązanie pozytywnie wpłynie na funkcjonujący w Polsce system prawny,
w szczególności poprzez:
■ Zapewnienie zgodności poziomu ochrony emerytalnej funkcjonariuszy Służby Celnej ze
standardami zaufania obywateli do państwa oraz równości i niedyskryminacji - zniwelowanie
istniejącej dysproporcji między ochrona emerytalną Służby Celnej i innych służb
mundurowych,
■ Wypracowanie mechanizmów prawnych (koncepcja emerytury celnej), które mogłyby zostać
wdrożone wobec wszystkich służb mundurowych w procesie ich reformy,
■ Podniesienie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych, ograniczenie szarej strefy,
■ Zwiększenie odporności Służby celnej na zjawiska korupcyjne, poprzez stworzenie
gwarancji bezpieczeństwa socjalnego.
Źródła finansowania
Emerytura celna finansowana będzie bezpośrednio ze środków budżetu państwa, a także ze
ZUS oraz OFE. Wzajemne proporcje między tymi źródłami finansowania uzależnione będą od
indywidualnej sytuacji funkcjonariusza w tym od czasu przejścia na emeryturę oraz
zgromadzonych w I i II filarze środków.

Przedstawienie założeń projektów podstawowych aktów wykonawczych.
Projekt ustawy nie przewiduje wydania aktów wykonawczych.
Oświadczenie o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej.
Wnioskodawcy oświadczają, że projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.
Konsultacje przeprowadzone wobec projektu ustawy.
W stosunku do projektu ustawy wnioskodawcy nie przeprowadzili konsultacji, o których
mowa w art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu.