Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw

Projekt ustawy został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie
podmiotowej Ministra Zdrowia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r.
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414,
z późn. zm.). W trybie określonym w tej ustawie nie zgłoszono zainteresowania pracami
nad projektem ustawy.
Projekt ustawy został również udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej
Rządowego Centrum Legislacji, zgodnie z § 52 ust. 1 uchwały nr 190 Rady Ministrów
z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. poz. 979).
Projekt ustawy nie wymaga notyfikacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego
systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.).
Projekt ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

46

Nazwa projektu
Data sporządzenia
Projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki
23 maja 2014 r.
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz

niektórych innych ustaw
Źródło:

decyzja ministra właściwego do spraw
Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
zdrowia
Ministerstwo Zdrowia
Nr w wykazie prac Rządu

Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra,
UA42
Sekretarza Stanu lub Podsekretarza Stanu

Pan Piotr Warczyński – Podsekretarz Stanu w Ministerstwie
Zdrowia

Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu
Pan Michał Misiura – Departament Ubezpieczenia Zdrowotnego
tel. (22) 53 00 260, e-mail: m.misiura@mz.gov.pl

Pan Dawid Stachurski – Departament Analiz i Strategii
tel. (22) 634 92 90, e-mail: d.stachurski@mz.gov.pl

OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?

1. Utrudniony dostęp do leczenia pacjentów onkologicznych:
• Zbyt długie oczekiwanie na diagnostykę pacjentów z podejrzeniem nowotworu oraz brak koordynacji
w zakresie tej diagnostyki. Przeżywalność pacjentów onkologicznych jest uzależniona przede
wszystkim od wczesnego wykrycia raka w możliwie jak najwcześniejszym jego stadium. W Polsce
nowotwory złośliwe są wykrywane w późnym stadium, co powoduje zwiększone koszty systemowe
oraz zmniejszone prawdopodobieństwo wyleczenia i przeżycia pacjentów onkologicznych.
Przykładowo w województwie śląskim aż 46% diagnoz raka piersi zostało postawionych w stadium
3 i 4. Podobnie w województwie lubelskim, gdzie odsetek nowotworów piersi rozpoznanych w 3 i 4
stadium wynosi również 46%.
• Pacjenci onkologiczni często nie są przyjmowani zarówno w celu zdiagnozowania, jak i rozpoczęcia
leczenia, ponieważ podmioty, które prowadzą leczenie onkologiczne, mają wyczerpane kontrakty na to
leczenie zawarte z Narodowym Funduszem Zdrowia. Ponadto te same świadczenia diagnostyczne są
inaczej wyceniane w podmiotach szpitalnych oraz ambulatoryjnej opiece specjalistycznej, co powoduje
nieefektywność alokacji środków. Obecnie nie ma systemu, który motywowałby świadczeniodawców
do podnoszenia i utrzymywania jakości świadczeń opieki zdrowotnej i efektywnego wykorzystywania
środków.
2. Problemy w dostępie do świadczeń opieki zdrowotnej:
• W szczególności z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, spowodowane: długim okresem
oczekiwania na udzielenie świadczenia, możliwością zapisywania się pacjentów do wielu kolejek
jednocześnie i niewypisywania się po odbyciu świadczenia, co utrudnia dostęp pozostałym
uczestnikom systemu. Przykładowo w 2013 r. na wizytę kardiologiczną czekało 902 669 osób, z czego
33 488 w dwóch i więcej kolejkach. W przypadku woj. łódzkiego w dwóch i więcej kolejkach do
poradni kardiologicznej czekało ponad 40% ze wszystkich oczekujących.
• Nieaktualne informacje dotyczące kolejek oczekujących na świadczenia, związane z niewłaściwym
systemem raportowania, który przedstawia jedynie informacje historyczne, uniemożliwiając tym
samym optymalizację wyboru świadczeniodawcy.
3. Nieprawidłowa alokacja środków na ochronę zdrowia:
• Dysproporcje w obecnej wycenie świadczeń zdrowotnych bazującej głównie na stanie historycznym
oraz trudności w wycenie świadczeń zdrowotnych w oparciu o porównywalne dane, ze względu na
brak zarówno rzetelnych i standaryzowanych danych, jak i profesjonalnego systemu analizy
47

i zarządzania kosztami oraz produktami kontraktowymi po stronie płatnika. Pomimo istnienia
teoretycznych podstaw do właściwego funkcjonowania systemu sprawozdawczości oraz audytowania,
dotychczas możliwości te nie były wykorzystywane w wystarczającym stopniu.
• Brak systemowych uregulowań w zakresie analizy potrzeb zdrowotnych populacji skutkuje oparciem
procesu kontraktowania świadczeń głównie na danych historycznych i brakiem optymalnego, z punktu
widzenia problemów zdrowotnych populacji, zabezpieczenia świadczeń zdrowotnych.
• Brak systemowych rozwiązań w zakresie planowania inwestycji medycznych w oparciu o analizę
potrzeb zdrowotnych skutkuje koncentrowaniem się inwestycji w określonych segmentach usług
zdrowotnych, powodując tym samym problemy z zabezpieczeniem świadczeń zdrowotnych w innych
zakresach.
• Brak możliwości finansowania pobytu hotelowego oraz transportu w ramach produktów finansowych
w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej oraz leczenia szpitalnego. Często to nie potrzeba
medyczna, lecz warunki socjalno-bytowe są przyczyną hospitalizacji szczególnie wśród chorych na
nowotwór, albowiem choroba ta częściej występuje u osób starszych.
4. Ograniczone możliwości Ministra Zdrowia wpływania na kształtowanie i realizację polityki zdrowotnej
państwa wynikające przede wszystkim z dysponowania w tym zakresie realnymi instrumentami przez
Centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia.
5. Problemy ujawnione w trakcie stosowania ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym dotyczące interpretacji przepisów, oraz
konieczność doprecyzowania niektórych jej przepisów.

2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
1. Wprowadzenie systemowych rozwiązań w zakresie zabezpieczenia świadczeń zdrowotnych w zakresie
onkologii, w szczególności:
• wyodrębnienie pacjentów oczekujących na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu
onkologii. Rozwiązanie to ma na celu zapewnienie kompleksowej opieki na każdym etapie choroby
nowotworowej, aby pacjent czuł, że znajduje się w centrum uwagi wszystkich podmiotów
odpowiedzialnych za proces leczenia. Czas oczekiwania pozostałych pacjentów na świadczenia
specjalistyczne nie ulegnie zmianie (nie pogorszy się), ponieważ projektowane zmiany odbywać będą
się tylko w grupie pacjentów onkologicznych. Nastąpi przesunięcie ciężaru opieki z lekarzy
specjalistów i hospitalizacji na rzecz lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki
specjalistycznej. Projektowana ustawa ma na celu poprawę dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej
pacjentów onkologicznych, przez skrócenie czasu oczekiwania na zdiagnozowanie choroby
onkologicznej oraz skrócenie czasu związanego z oczekiwaniem na rozpoczęcie leczenia,
• wprowadzenie i określenie zarówno systemowego umiejscowienia, jak i podstawowej funkcjonalności
karty diagnostyki i leczenia onkologicznego. Dzięki karcie diagnostyki i leczenia onkologicznego
informacje o dotychczasowym przebiegu leczenia danego pacjenta będą szybciej i łatwiej dostępne dla
lekarzy prowadzących terapię, która odbywa się nierzadko w różnych ośrodkach, ale przede wszystkim
będą dostępne w jednym miejscu. Wprowadzenie powyższej karty usprawni sprawozdawczość,
dokładność i jakość zbieranych danych będzie wyższa.
2. Poprawa dostępu do świadczeń przez wprowadzenie zmian w zakresie zasad prowadzenia list
oczekujących i zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, polegających
w szczególności na:
• wprowadzeniu bezterminowych umów z Narodowym Funduszem Zdrowia w zakresie podstawowej
opieki zdrowotnej,
• wydłużeniu okresu, na jaki są zawierane umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, co najmniej do
5 lat w zakresie ambulatoryjnej opieki zdrowotnej i 10 lat w przypadku leczenia szpitalnego,
• przywróceniu skierowania do okulisty i dermatologa,
• zwiększeniu częstotliwości oraz zakresu przekazywania danych o listach oczekujących przez
świadczeniodawców – tygodniowa sprawozdawczość o pierwszym wolnym terminie,
• zobowiązaniu pacjentów do dostarczenia oryginału skierowania w terminie 14 dni od daty zapisania
się na liście oczekujących,
• wprowadzeniu obowiązku prowadzenia list oczekujących przez świadczeniodawców w systemie
48

elektronicznym,
• wprowadzeniu odrębnej listy oczekujących dla świadczeniobiorców objętych diagnostyką mającą na
celu rozpoznanie nowotworu złośliwego lub leczenie mające na celu wyleczenie tego nowotworu.
3. Poprawa efektywności alokacji środków publicznych w perspektywie krótko- i długoterminowej przez:
• określenie podstaw prawnych i organizacyjnych oraz narzędzi potrzebnych do przeprowadzania
wyceny świadczeń zdrowotnych opartej na danych o rzeczywistych i uzasadnionych kosztach
świadczeń. Określenie standardu prowadzenia rachunku kosztów świadczeń, który byłby zalecanym
standardem dla świadczeniodawców udzielających świadczeń finansowanych ze środków
publicznych, w celu poprawienia stanu zarządzania. W celu określania taryfy świadczeń planuje się
powołanie, w miejsce Agencji Oceny Technologii Medycznych, Agencji Oceny Technologii
Medycznych i Taryfikacji. Niezbędne dane Agencja pozyskiwałaby m.in. od wybranej grupy
świadczeniodawców (stosujących m.in. standard rachunku kosztów) na podstawie zawartych umów,
• regularne tworzenie map potrzeb zdrowotnych, które będą wyznacznikiem priorytetów w zakresie
kontraktowania świadczeń medycznych.
4. Wyodrębnienie tzw. świadczeń towarzyszących w celu zapewnienia przez świadczeniodawcę transportu
i zakwaterowania pacjenta w związku z realizacją świadczeń w zakresie onkologii, finansowanych przez
Narodowy Fundusz Zdrowia. Dokonanie zmiany w zakresie powoływania i odwoływania Prezesa NFZ,
dyrektorów oddziałów wojewódzkich oraz rad oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu
Zdrowia. Przewiduje się także udział w Radzie Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawiciela
organizacji pacjenckich oraz podział kompetencji między Narodowym Funduszem Zdrowia a Ministrem
Zdrowia. Oczekiwanym efektem jest zacieśnienie współpracy między płatnikiem i Ministerstwem
Zdrowia, co pozwoli na efektywniejsze zarządzanie i planowanie strategiczne w systemie ochrony
zdrowia.
5. Wprowadzenie zmian o charakterze systematyzującym i porządkującym funkcjonowanie systemu
ochrony zdrowia oraz doprecyzowującym w zakresie redakcyjnym. Proponowane zmiany mają na celu
m.in. ułatwienie ubezpieczonym korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, a świadczeniodawcom
ułatwienia w zakresie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym
Funduszem Zdrowia.
Proponowane zmiany będą motywować świadczeniodawców udzielających świadczeń opieki zdrowotnej do
utrzymywania wysokiego standardu świadczeń oraz do efektywnej alokacji środków.
Efektem dokonania powyższych zmian będzie lepsze dostosowanie dostępności świadczeń zdrowotnych (a także
planowanie działań inwestycyjnych) do obecnych (oraz przyszłych) potrzeb zdrowotnych występujących
w danym regionie. Świadczeniodawcy będą mogli efektywniej alokować środki ze względu na możliwy dłuższy
okres planowania wynikający z wydłużenia kontraktów z płatnikiem. Skrócone zostaną kolejki oczekujących na
świadczenia specjalistyczne, a pacjenci będą lepiej informowani o długości kolejek dzięki zwiększeniu
częstotliwości i szczegółowości sprawozdawczości. Nastąpi realokacja środków na leczenie pacjentów
onkologicznych, pozwalając na zniesienie limitów na świadczenia w tym obszarze. Zwiększona zostanie rola
podstawowej opieki zdrowotnej w procesie diagnozowania pacjenta onkologicznego. Ponadto większe znaczenie
położone zostanie na systemie sprawozdawczości, w tym karty diagnostyki i leczenia onkologicznego, co
pozwoli na efektywną alokację środków przez reagowanie na niespełnianie przez świadczeniodawców
wymaganych standardów zmianą lub odebraniem kontraktu i udzieleniem go innej placówce.

3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich
OECD/UE?

OECD klasyfikuje systemy zdrowotne w 6 oddzielnych grupach. Polska jest w tej samej grupie, co Wielka
Brytania, która jest definiowana jako system z ograniczeniami budżetowymi. Europejskie systemy ochrony
zdrowia charakteryzują się wysokim zróżnicowaniem. Występują zarówno systemy z płatnikiem – monopsonistą,
wieloma płatnikami w środowisku niekonkurencyjnym oraz wieloma konkurującymi płatnikami. Jednak
punktem wspólnym dla wszystkich systemów występujących w krajach porównywalnych wielkością do Polski
jest regionalne zabezpieczanie świadczeń zdrowotnych (wyjątkiem są obszary zabezpieczane na poziomie kraju,
np. świadczenia wysokospecjalistyczne). Nawet w systemie brytyjskim (system zaopatrzeniowy z płatnikiem –
49

monopsonistą) odchodzi się od centralnego zakupu świadczeń, przekazując budżety oraz narzędzia
prognostyczne lekarzom pierwszego kontaktu (ang. General Practitioner).

1. Rozwiązania systemowe w innych krajach UE/OECD w zakresie leczenia nowotworów
• Wielka Brytania
Choroby nowotworowe są drugą najczęstszą przyczyną zgonów, ale biorąc pod uwagę zarówno koszty
leczenia, jak i koszty społeczne, w większości krajów zachodnich stanowią ważną grupę z punktu
widzenia systemu ochrony zdrowia. W Wielkiej Brytanii system opiera się na jawnych priorytetach
zdrowotnych, które zapewniają efektywne wykorzystanie zasobów. Rząd ustala obszary, w których nie
ma limitów na udzielanie świadczeń. Są to m.in.: położnictwo, pediatria, onkologia, kardiologia i opieka
poudarowa, czyli dziedziny o najbardziej doniosłym znaczeniu społecznym. Impulsem do zmian
w leczeniu raka, zapoczątkowanych w 1995 r., był znacząco odbiegający od międzynarodowych
standardów czas przeżycia pacjentów onkologicznych mierzony w okresie 5 lat. Jednocześnie
zauważalny był nierówny dostęp do opieki i brak jednorodnych standardów leczenia. Priorytetowym
założeniem było skrócenie czasu oczekiwania na diagnozę i leczenie nowotworów. Wprowadzone zostały
ramy czasowe na diagnostykę i rozpoczęcie leczenia onkologicznego oraz szczegółową
sprawozdawczość. Wprowadzono pewne sztywne ramy czasowe: 14 dni od pilnego skierowania pacjenta
z podejrzeniem nowotworu przez lekarza pierwszego kontaktu do pierwszej diagnostyki w szpitalu;
31 dni od diagnozy do rozpoczęcia leczenia; 62 dni od pilnego skierowania pacjenta z podejrzeniem
nowotworu przez lekarza pierwszego kontaktu do rozpoczęcia leczenia. Wyznaczono osoby
odpowiedzialne za prowadzenie dokumentacji i terminowe wypełnianie dokumentacji medycznej.
Jednocześnie z reformą systemu leczenia dokonano zmian w systemie sprawozdawczości. Obecnie
Wielka Brytania, obok Norwegii, ma jeden z najlepszych systemów monitorowania leczenia
onkologicznego oraz zbierania i publikowania danych. Informacje dotyczące poszczególnych jednostek
w zakresie podstawowych wskaźników efektywności i skuteczności leczenia (Key Performance and
Quality Indicators) dostępne są na publicznych stronach internetowych.
• Francja
W onkologii położono nacisk m.in. na skrócenie czasu oczekiwania zarówno na badania diagnostyczne,
jak i rozpoczęcie leczenia. Zwiększono rolę indywidualizacji leczenia, które wymaga również lepszego
przepływu informacji między szpitalem a lekarzem pierwszego kontaktu, którego rola będzie stale
wzrastać (w związku z przeniesieniem leczenia z wielkich centrów medycznych). Podkreślić należy, że
francuski Cancer Plan (pierwszy raz opublikowany w roku 2002 na lata 2003–2007, ostatni
opublikowano w roku 2013 na lata 2014–2019) przewiduje większe zaangażowanie lekarzy pierwszego
kontaktu zarówno w diagnostyce, jak i w leczeniu oraz późniejszym etapie obserwacji (follow-up’ie).
Ponadto włączono czas oczekiwania pacjenta onkologicznego do wskaźników jakości publikowanych
przez placówki medyczne. Co więcej, podmiotom leczniczym z wydłużonymi czasami oczekiwania są
stawiane do spełnienia dodatkowe wymogi, w celu podpisania kontraktu z narodowym płatnikiem.
Francja, po krajach anglosaskich, jest najlepszym międzynarodowym przykładem przesunięcia ciężaru
terapii onkologicznej z hospitalizacji na leczenie ambulatoryjne (w radioterapii i chemioterapii
odpowiednio 99% i 95% świadczeń wykonywanych jest poza szpitalami). Nowy cel zakłada przesunięcie
leczenia jak największej liczby pacjentów z hospitalizacji na chirurgię ambulatoryjną (np. Cancer Plan
zakłada osiągnięcie wskaźnika 50% operacji usunięcia nowotworu piersi w ramach lecznictwa
ambulatoryjnego w ciągu następnych 10 lat).
2. Rozwiązania systemowe w innych krajach UE/OECD w zakresie zabezpieczania potrzeb zdrowotnych
• Kontraktowanie świadczeń
– Francja
W systemie francuskim nie występuje indywidualne kontraktowanie z każdym podmiotem. W zakresie
Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej obowiązują kontrakty między unią ubezpieczycieli społecznych
a głównymi, niezależnymi uniami pracowników służby zdrowia. Kontrakty te obowiązują przez 4–5 lat,
jednak możliwe są coroczne zmiany odwzorowujące zmiany w planowaniu budżetu. W opiece szpitalnej
pojedyncze podmioty zawierają 5-letnie kontrakty z regionalnymi agencjami zdrowia (ARS), które nie
zawierają określeń co do ceny i liczby wykonywanych świadczeń, tylko wytyczne odnośnie do
działalności szpitala.
– Czechy
50