Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, ustawy o Funduszu Kolejowym oraz ustawy o podatku akcyzowym

Planowany termin wejścia w życie ustawy to 1 stycznia 2015 r. Zaproponowano jednak,
aby zmiany art. 37m ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu
Drogowym, a także art. 89 ust. 1a i 1b ustawy o podatku akcyzowym, weszły w życie
z dniem 1 października 2014 r. W tym przypadku odstępstwo od zasady określonej
w § 1 ust. 1 uchwały nr 20 Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie zaleceń
ujednolicenia terminów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych podyktowane
jest ważnymi względami społecznymi. Wejście w życie ww. przepisów we wskazanym
terminie umożliwi właściwym ministrom ogłoszenie nowych stawek opłaty paliwowej
i nowych stawek akcyzy na paliwa silnikowe przed 1 stycznia 2015 r. Takie
rozwiązanie powinno spotkać się z pozytywnym odbiorem ze strony przedsiębiorców,
pozwoli im bowiem podjąć odpowiednie kroki w celu przygotowania się do
wprowadzanych zmian. Przyjęcie takiego rozwiązania zapewni także powszechny
dostęp odbiorców przedmiotowych norm prawnych do informacji o wysokości stawek
akcyzy i stawek opłaty paliwowej na paliwa silnikowe obowiązujących od 1 stycznia
2015 r. Zasada precyzji i jednoznaczności przepisów prawa ma bowiem szczególne
znaczenie w przypadkach, gdy istnieje obowiązek samoobliczenia, tj. obliczenia
i zapłaty kwot podatku akcyzowego i opłaty paliwowej.
Projekt ustawy nie podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu
funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239,
poz. 2039, z późn. zm.).
Projekt ustawy nie wymaga przedstawienia instytucjom i organom Unii Europejskiej
lub Europejskiemu Bankowi Centralnemu w celu uzyskania opinii, dokonania
konsultacji albo uzgodnienia, bowiem w przepisach Unii Europejskiej obowiązujących
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie określono takiego wymogu, zatem nie
występują przesłanki, o których mowa w Regulaminie pracy Rady Ministrów.
Stosownie do postanowień ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej
w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) z chwilą
przekazania do uzgodnień i konsultacji społecznych projekt ustawy został udostępniony
w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Rządowego Centrum Legislacji (na stronie
internetowej www.rcl.gov.pl, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny).

20
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Wskazanie podmiotów, na które oddziałuje akt normatywny
Projektowana regulacja, w związku z zakładanym zmniejszeniem wpływów
budżetowych z podatku akcyzowego od paliw silnikowych, oddziaływać będzie na
sektor finansów publicznych. Proponowane regulacje będą miały wpływ bezpośrednio
na producentów i przedsiębiorców uczestniczących w obrocie przedmiotowymi
paliwami silnikowymi oraz beneficjentów wypłat dokonywanych ze środków FK.
Objęcie opłaty paliwowej zabezpieczeniem akcyzowym nie spowoduje istotnych
obciążeń administracyjno-proceduralnych dla ww. podmiotów, ponieważ dotyczyć
będzie podmiotów, które już obecnie są obowiązane do złożenia zabezpieczenia
akcyzowego. Objęcie opłaty paliwowej zabezpieczeniem akcyzowym spowoduje
natomiast konieczność podwyższenia jego poziomu w przypadku benzyn silnikowych
o ok. 6,6%, olejów napędowych o ok. 21,7% oraz gazu o ok. 19%, co w przypadku
zabezpieczeń akcyzowych składanych w takich formach jak gwarancja bankowa albo
ubezpieczeniowa może w niewielkim stopniu zwiększyć koszty jego obsługi.
Projektowane regulacje będą miały istotny wpływ na utworzony w Banku
Gospodarstwa Krajowego FK, który w latach 2015–2019 zostanie zasilony
dodatkowymi środkami w wysokości 400 mln zł rocznie (w 2015 r. łącznie 500 mln zł,
bowiem 100 mln zł przyznano na mocy obowiązujących regulacji). Projektowane
zmiany dla KFD w zakresie przychodów pozostaną neutralne.
W związku z charakterem proponowanych zmian ceny paliw silnikowych, zarówno
hurtowe, jak i detaliczne, nie ulegną zmianie z tego tytułu.
2. Wyniki przeprowadzonych konsultacji
W celu przeprowadzenia konsultacji społecznych projekt ustawy został przesłany do
konsultacji ogólnopolskim związkom pracodawców i ogólnopolskim związkom
zawodowym. O publikacji projektu ustawy w Biuletynie Informacji Publicznej
Ministerstwa Finansów poinformowano producentów wyrobów akcyzowych,
organizacje zbiorowego zarządzania, stowarzyszenia producentów i handlowców oraz
inne organizacje i podmioty zrzeszające przedsiębiorców dokonujących obrotu
wyrobami akcyzowymi. W trakcie konsultacji społecznych uwagi do projektu ustawy
zgłosili: Polska Izba Paliw Płynnych (PIPP), Krajowa Izba Biopaliw (KIB),
21
Konfederacja Lewiatan, Polska Organizacja Przemysłu i Handlu Naftowego (POPiHN),
Polska Organizacja Gazu Płynnego (POGP). Uzyskany w wyniku przeprowadzonych
konsultacji społecznych materiał został wnikliwie przeanalizowany pod kątem
wprowadzenia ewentualnych zmian w projekcie.
PIPP negatywnie zaopiniowała propozycję objęcia zabezpieczeniem akcyzowym opłaty
paliwowej, wskazując na wzrost kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców z tego
tytułu. Uwaga nie została przyjęta, bowiem obowiązek złożenia zabezpieczenia
akcyzowego uwzględniającego w pełnej wysokości opłatę paliwową dotyczyć będzie
tylko podmiotów, których wiarygodność finansowa w zakresie jej uiszczania budzi
zastrzeżenia, co stanowiło główną przesłankę wprowadzenia projektowanej zmiany.
KIB negatywnie zaopiniowała proponowane zmiany. Zdaniem KIB ustawa osłabi
możliwości finansowe KFD, a opłata paliwowa miała służyć rozwojowi infrastruktury
drogowej, a nie kolejowej. Ponadto biopaliwa nie mają praktycznego zastosowania
w transporcie kolejowym, a ich ewentualne wykorzystanie w tym zakresie nie będzie
wliczane do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Ponadto KIB zwróciła
uwagę na zmniejszenie wydatków finansowanych ze zmniejszonych wpływów
z akcyzy od paliw silnikowych (art. 37a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r.
o biokomponentach i biopaliwach ciekłych) związanych z promocją wytwarzania
i wykorzystania biokomponentów i biopaliw płynnych. Uwagi nie zostały
uwzględnione. Ustawodawca zdecydował, zgodnie z art. 37i ustawy o autostradach
płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, iż 20% wpływów z opłaty paliwowej
stanowi przychód FK, zatem wpływy z opłaty paliwowej już teraz służą także do
finansowania infrastruktury kolejowej. Działania promocyjne w zakresie ustalonym
w ustawie o biokomponentach i biopaliwach ciekłych dotyczące m.in. wytwarzania
i wykorzystania biokomponentów i biopaliw ciekłych, zgodnie z art. 37a ww. ustawy,
mogą być dofinansowywane przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Wydatki
te ustala się każdorazowo w ustawie budżetowej w wysokości 1,5% planowanych
w poprzednim roku wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Zatem
skoro ustawowy mechanizm finansowania ww. działań promocyjnych oparto na udziale
procentowym, a nie kwotowym, wydatkowanych środków w planowanych
w poprzednim roku wpływach z akcyzy od paliw silnikowych, trudno mówić o redukcji
wydatków, bowiem z różnych przyczyn poziom wpływów akcyzowych
w poszczególnych latach nie jest stały, lecz podlega wahaniom.
22
Konfederacja Lewiatan zgłosiła wątpliwości dotyczące nowego przepisu art. 37m
ust. 3a ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym
w zakresie wysokości podwyższanej stawki opłaty paliwowej (czy coroczne podwyżki
nie będą się sumowały) oraz zakresu obowiązywania zmian dotyczących objęcia opłaty
paliwowej zabezpieczeniem akcyzowym. Uwagi zostały uwzględnione – zmienione
zostały kwestionowane zapisy (w przypadku zabezpieczenia akcyzowego poprzez
kompleksowe uregulowanie tej kwestii w ustawie o podatku akcyzowym),
a uzasadnienie projektu zostało uzupełnione o stosowne wyjaśnienia.
W trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa zgłoszenie zainteresowania pracami nad projektem przesłały kolejno
POPiHN i POGP.
POPiHN i POGP wnioskowały o usunięcie z projektu regulacji dotyczących objęcia
zabezpieczeniem akcyzowym opłaty paliwowej, argumentując wniosek zwiększeniem
obciążeń kosztowych i biurokratycznych dla prowadzonej działalności gospodarczej.
Wniosek nie został uwzględniony, bowiem cel wprowadzenia proponowanej zmiany
został wyraźnie wskazany w uzasadnieniu. Uzasadnienie uzupełniono natomiast
o informację dotyczącą wysokości zaległości z tytułu opłaty paliwowej w skali kraju.
Ponadto należy zauważyć, iż nowy obowiązek dotyczyć będzie tylko stosunkowo
niedużej części podmiotów składających to zabezpieczenie w takich formach jak
gwarancja bankowa lub ubezpieczeniowa. W przypadku niektórych z tych podmiotów
może to w niewielkim stopniu wpłynąć na ich funkcjonowanie. Zdecydowanie
największą kwotę składanych zabezpieczeń akcyzowych stanowią bowiem
zabezpieczenia składane w formie weksla własnego. Zakłada się, że obowiązek
złożenia zabezpieczenia akcyzowego uwzględniającego w pełnej wysokości opłatę
paliwową dotyczyć będzie tylko podmiotów, których wiarygodność finansowa
w zakresie jej uiszczania budzi zastrzeżenia, co stanowiło główną przesłankę
wprowadzenia projektowanej w tym zakresie zmiany.
POPiHN wskazała na bezzasadność objęcia zabezpieczeniem akcyzowym wyrobów,
w stosunku do których nie powstaje zobowiązanie w opłacie paliwowej. Uwaga nie
została uwzględniona, bowiem zgodnie z projektem zabezpieczeniu podlega również
opłata paliwowa, której obowiązek zapłaty może powstać. Jeżeli jednak w stosunku do
wyrobów akcyzowych określonych w art. 89 ust. 2 ustawy o podatku akcyzowym
23
obowiązek zapłaty opłaty paliwowej nie będzie mógł powstać w żadnej sytuacji, to
oczywiście takie wyroby nie będą objęte zabezpieczeniem.
POPiHN zasygnalizowała ponadto kwestię zakresu obowiązywania aktów
wykonawczych do ustawy o podatku akcyzowym związanych z zabezpieczeniem
akcyzowym. Oczywiście w tych aktach wykonawczych wprowadzone zostaną
wszystkie niezbędne zmiany wynikające z ostatecznego brzmienia przedmiotowej
ustawy. Dotyczyć to będzie również funkcjonujących obecnie systemów EMCS oraz
OSOZ, które w terminie wejścia w życie projektowanej regulacji zostaną
w odpowiednim zakresie zmodyfikowane.
Kolejna uwaga POPiHN wskazująca na wątpliwości dotyczące wysokości ogłaszanych
w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw transportu stawek opłaty
paliwowej została uwzględniona poprzez odpowiednie doprecyzowanie zapisów
w art. 37m w dodawanym ust. 3a i w ust. 5 ustawy o autostradach płatnych oraz
o Krajowym Funduszu Drogowym. Dodatkowo zaproponowano także zapis, aby
zmiany art. 37m weszły w życie z dniem 1 października 2014 r.
3. Wpływ aktu normatywnego na:
a) sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu
terytorialnego
Z uwagi na fakt, iż projekt wprowadza w okresie 2015–2019 zmiany stawek podatku
akcyzowego od paliw silnikowych, jego wejście w życie pociągnie za sobą czasowe
zmniejszenie wpływów budżetowych. Szacuje się, iż obniżenie dochodów budżetu
państwa z tego tytułu wyniesie ok. 500 mln zł rocznie. Oznacza to ubytek dochodów
budżetowych w latach 2015–2019 w łącznej kwocie w wysokości ok. 2 500 mln zł.
Szacunku dokonano biorąc pod uwagę wielkość sprzedaży paliw silnikowych na
poziomie 2012 r. pomniejszonym o 5% – w przypadku benzyn silnikowych i olejów
napędowych oraz o 3% – w przypadku gazów skroplonych LPG (wysokość spadku
wpływów budżetowych z tytułu podatku akcyzowego od paliw silnikowych
w I półroczu 2013 r. w stosunku do analogicznego okresu 2012 r.). Z uwagi mnogość
i różnorodność czynników ekonomicznych i pozaekonomicznych wpływających na
wielkość sprzedaży paliw silnikowych przyjęto założenie niezmienności tego parametru
w ciągu całego okresu obowiązywania regulacji.
24