Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, ustawy o Funduszu Kolejowym oraz ustawy o podatku akcyzowym

żądania będzie m.in. niemożność zapewnienia przez zabezpieczenie pokrycia
odpowiednio, w sposób skuteczny, w należnej wysokości lub w terminie, kwoty opłaty
paliwowej.
Zmiany dokonane w treści art. 73 umożliwią pokrycie opłaty paliwowej niezapłaconej
w terminie bezpośrednio z zabezpieczenia akcyzowego, w takim samym trybie, jak
pokrycie zobowiązania podatkowego. Według danych izb celnych organy podatkowe
w I połowie 2013 r. dokonały pokrycia zaległości akcyzowych w trybie art. 73
w 22 przypadkach na łączną kwotę ponad 15 mln zł.
Jednocześnie w art. 73 ust. 3 projekt określa pierwszeństwo pokrycia kwot
zobowiązania podatkowego i opłaty paliwowej w sytuacji, gdy kwota zabezpieczenia
akcyzowego nie pokrywa w całości, wraz z odsetkami, obydwu tych kwot. Określenie
tej kolejności jest konieczne z uwagi na różne przeznaczenie dochodów z akcyzy
i z opłaty paliwowej. Akcyza jest źródłem dochodów budżetowych, natomiast dochody
z opłaty paliwowej mają charakter pozabudżetowy. Określenie kolejności pokrycia
kwot zobowiązania podatkowego i opłaty paliwowej, w sytuacji gdy nie można ich obu
pokryć w pełnej wysokości z zabezpieczenia akcyzowego, wykluczy możliwość
pokrycia jednej z nich kosztem niepokrycia drugiej w pełnej wysokości. Stosowanie
kolejności pokrycia zobowiązań podatkowych i opłat paliwowych z poszczególnych
części zabezpieczenia akcyzowego będzie możliwe, ponieważ kwoty zabezpieczenia
zobowiązań podatkowych i zabezpieczenia opłaty paliwowej będą ustalane
i wykazywane w dokumentacji analitycznej zabezpieczenia akcyzowego oddzielnie.
W wyżej opisanej sytuacji z części zabezpieczenia akcyzowego, której wysokość
została ustalona dla pokrycia akcyzy, w pierwszej kolejności będzie pokrywana kwota
akcyzy wraz z odsetkami. Jeżeli po jej pokryciu pozostanie niewykorzystana część
zabezpieczenia akcyzowego ustalonego dla pokrycia akcyzy, będzie można z niej
pokryć kwotę opłaty paliwowej, która nie została pokryta z części zabezpieczenia
ustalonej dla pokrycia opłaty paliwowej.
Jeżeli część zabezpieczenia ustalonego dla pokrycia akcyzy nie będzie wystarczająca do
pokrycia akcyzy w pełnej wysokości wraz z odsetkami, brakującą kwotę akcyzy będzie
można pokryć z części zabezpieczenia ustalonego dla pokrycia opłaty paliwowej
niewykorzystanej do pokrycia tej opłaty. Jeżeli natomiast część zabezpieczenia ustalona
dla pokrycia opłaty paliwowej zostanie wykorzystana w całości do pokrycia tej opłaty,
15
brakująca kwota akcyzy pozostanie niepokryta i konieczne będzie jej pokrycie z innych
źródeł w trybie przepisów odrębnych.
W przypadku pokrycia kwoty opłaty paliwowej z zabezpieczenia akcyzowego należne
odsetki za zwłokę od zaległości podatkowej będą naliczane do dnia pokrycia tej kwoty,
analogicznie jak w przypadku pokrycia z tego zabezpieczenia kwoty akcyzy.
Art. 74 reguluje zasady zwrotu zabezpieczenia akcyzowego. W wyniku projektowanych
zmian przepisów tego artykułu zasady te będą stosowane analogicznie, w przypadku
zabezpieczenia akcyzowego obejmującego opłatę paliwową, a minister właściwy do
spraw finansów publicznych, określając szczegółowe warunki i tryb zwrotu
zabezpieczenia akcyzowego, uwzględni konieczność zabezpieczenia wykonania
obowiązku zapłaty opłaty paliwowej.
W dodanym w art. 89 ust. 1a zaproponowano czasowe – w latach 2015–2019
– obniżenie stawek podatku akcyzowego od paliw silnikowych, o których mowa w ust.
1 pkt 2, 6, 8, 12 lit. a i c i pkt 14, w zależności od rodzaju paliwa odpowiednio
– o 25,00 zł/1000 l, 25,00 zł/1000 kg albo 0,50 zł/GJ. Obniżka akcyzy nie dotyczy
jednak wyrobów wymienionych w art. 89 ust. 4 pkt 1. Stawki tam określone dotyczą
bowiem zmiany przeznaczenia wyrobów akcyzowych, tj. użycia niżej opodatkowanych
paliw opałowych do napędu silników spalinowych. Nie było intencją projektodawcy
premiowanie dodatkowymi obniżkami akcyzy osób łamiących ustalony porządek
prawny i unikających uiszczenia podatku akcyzowego w należnej wysokości.
W celu zachowania jednoznaczności i precyzji wprowadzonego w art. 89 ust. 1a
mechanizmu obniżenia stawek akcyzy na paliwa silnikowe, zaproponowano dodanie
ust. 1b – stanowiącego ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw
finansów publicznych do ogłaszania w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim
obowiązujących w latach 2015–2019 stawek akcyzy na paliwa silnikowe,
uwzględniających ww. obniżki. Zgodnie z zamieszczonymi wytycznymi Minister
Finansów będzie zobligowany do corocznego ogłaszania ww. stawek jeszcze przed
upływem roku poprzedzającego rok ich obowiązywania lub niezwłocznie w przypadku
zmiany ich wysokości. Przyjęcie takiego rozwiązania zapewni powszechny dostęp
odbiorców przedmiotowej normy prawnej do informacji o wysokości stawek akcyzy na
paliwa silnikowe obowiązujących od 1 stycznia każdego roku z okresu 2015–2019.
W związku z powyższym, konieczne stało się uregulowanie terminu wejścia w życie
16
przedmiotowych przepisów umożliwiające wydanie obwieszczenia jeszcze w 2014 r.,
analogicznie jak w przypadku obwieszczenia w sprawie wysokości stawki opłaty
paliwowej.
Wraz z obniżeniem stawek akcyzy na paliwa silnikowe, w ustawie o autostradach
płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym podwyższono wysokość stawek opłaty
paliwowej dla poszczególnych paliw o te same wartości. Mając na uwadze
zróżnicowanie wysokości zarówno stawek podatku akcyzowego, jak i opłaty paliwowej,
w celu maksymalnego uproszczenia całego systemu zdecydowano się na wprowadzenie
podwyższonej (opłata paliwowa) i obniżonej (akcyza) kwoty w jednakowej wysokości
25,00 zł bez względu na rodzaj paliwa. W przypadku paliw, dla których stawki akcyzy
określono w zł/GJ, w celu uproszczenia obliczeń, przyjęto wartość opałową
w wysokości 50 MJ/kg, zatem w przypadku tych paliw obniżka akcyzy o 0,50 zł/GJ
odpowiada kwocie 25,00 zł/1000 kg.
Szacuje się, iż projektowane zmiany spowodują w latach 2015–2019 obniżenie
wpływów budżetowych z tytułu podatku akcyzowego od paliw silnikowych
o ok. 500 mln zł w skali roku oraz wzrost o tę samą kwotę przychodów z opłaty
paliwowej. Proponowane rozwiązanie polegające na corocznym transferze środków
z KFD do FK w wysokości 400 mln zł (w 2015 r. łącznie 500 mln zł) pozwoli zatem na
okresowe zwiększenie możliwości finansowych także KFD, mając na uwadze fakt, iż
nadwyżka wpływów (ok. 100 mln zł rocznie) dzielona będzie według opisanej
wcześniej proporcji 80:20.
Art. 4 niniejszego projektu ustawy zawiera przepisy przejściowe regulujące zasady
stosowania przepisów dotyczących zabezpieczenia opłaty paliwowej w przypadkach,
gdy czynności lub stany faktyczne, które powodują możliwość powstania obowiązku
zapłaty opłaty paliwowej, zostały wykonane lub zaistniały przed wejściem w życie
niniejszej ustawy lub gdy podmioty obowiązane do zabezpieczenia opłaty paliwowej
złożyły zabezpieczenie akcyzowe w należnej wysokości albo uzyskały zwolnienie
z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcyzowego, zgodnie z ustawą o podatku
akcyzowym, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Okresy przejściowe określone w art. 4 umożliwią podmiotom prowadzącym w dniu
wejścia w życie niniejszej ustawy działalność w zakresie wyrobów akcyzowych
17
dostosowanie
się do nowych przepisów pod względem ekonomicznym
i proceduralnym.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 projektu podmioty obowiązane do zabezpieczenia opłaty
paliwowej na podstawie art. 37k ust. 1a ustawy o autostradach płatnych oraz
o Krajowym Funduszu Drogowym, które złożyły w należnej wysokości zabezpieczenie
akcyzowe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, będą zwolnione
z zabezpieczenia opłaty paliwowej do dnia wygaśnięcia lub utraty ważności złożonego
zabezpieczenia akcyzowego, złożenia nowego lub dodatkowego zabezpieczenia
akcyzowego lub przedłużenia złożonego zabezpieczenia akcyzowego lub terminu jego
ważności (jednak nie później niż do dnia 31 grudnia 2015 r.).
Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 projektu podmioty obowiązane po dniu wejścia
w życie niniejszej ustawy do złożenia zabezpieczenia akcyzowego obejmującego opłatę
paliwową, które uzyskały przed tym dniem zwolnienie z obowiązku złożenia
zabezpieczenia akcyzowego na podstawie art. 64 ustawy o podatku akcyzowym, będą
również zwolnione z zabezpieczenia opłaty paliwowej. Zwolnienie to będzie
obowiązywać do dnia wygaśnięcia, jednak nie będzie go można przedłużyć na kolejny
okres. Mając na uwadze zasadę, iż zwolnienie z obowiązku złożenia zabezpieczenia
akcyzowego jest udzielane podmiotom wiarygodnym, których majątek, stan finansowy
i brak zaległości podatkowych zapewniają wywiązywanie się ze zobowiązań
podatkowych, skrócenie terminu ważności zwolnień wydanych na podstawie przepisów
obowiązujących przed wejściem w życie niniejszej ustawy byłoby nieuzasadnione.
W art. 8 ustawy o podatku akcyzowym zostały określone czynności lub stany faktyczne,
które są przedmiotem opodatkowania akcyzą, np. produkcja wyrobów akcyzowych,
wprowadzenie wyrobów akcyzowych do składu podatkowego, import wyrobów
akcyzowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy z dniem wykonania tych czynności
powstaje obowiązek podatkowy, który może przekształcić się w zobowiązanie
podatkowe. Zatem w dniu wykonania tych czynności w odniesieniu do paliw
silnikowych, czyli w dniu powstania obowiązku podatkowego, zaistnieje możliwość
powstania obowiązku zapłaty paliwowej (ponieważ obowiązek podatkowy może
przekształcić się w zobowiązanie podatkowe). W związku z powyższym opłata
paliwowa od wyrobów akcyzowych będących przedmiotem tych czynności powinna
być, po wejściu w życie niniejszej ustawy, objęta zabezpieczeniem akcyzowym.
18
Przykładowo, opłata paliwowa od zapasów wyrobów akcyzowych (paliw silnikowych
lub gazu) znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy powinna zostać
objęta w tym dniu zabezpieczeniem akcyzowym. W przypadkach, o których mowa
w art. 4 ust. 2 i 3 projektu, podmioty będą zwolnione z obowiązku zabezpieczenia
opłaty paliwowej od tych zapasów wyrobów akcyzowych. Jeżeli jednak zabezpieczenie
akcyzowe, o którym mowa w art. 4 ust. 2 projektu (zabezpieczenie złożone przed dniem
wejścia w życie niniejszej ustawy), wygaśnie np. w dniu 5 stycznia 2015 r., podmiot
byłby obowiązany do złożenia zabezpieczenia akcyzowego obejmującego
zabezpieczenie opłaty paliwowej od tych zapasów (co do których czynność powodująca
możliwość powstania obowiązku zapłaty paliwowej zaistniała przed wejściem w życie
niniejszej ustawy). Jednak w myśl zasady lex retro non agit, w celu uniknięcia objęcia
nowymi przepisami zdarzeń gospodarczych (produkcja, import paliw itp.), które
zaistnieją przed wejściem w życie ustawy, nie będzie w ich przypadku, na podstawie
art. 4 ust. 1 projektu, stosowany przepis art. 37k ust. 1a ustawy o autostradach płatnych
oraz o Krajowym Funduszu Drogowym wprowadzający obowiązek zabezpieczenia
opłaty paliwowej.
Niniejszy projekt nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem
z postanowieniami wynikającymi z art. 4 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/96/WE
w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących
opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej „poziom
opodatkowania” wyrobów energetycznych i energii elektrycznej stanowi całkowitą
kwotę opłat pobranych jako podatki pośrednie (z wyłączeniem podatku od wartości
dodanej) wyliczoną bezpośrednio lub pośrednio na podstawie ich ilości w momencie
przekazania do konsumpcji. Zatem projektowana zmiana polegająca na obniżeniu
stawki podatku akcyzowego, przy jednoczesnym wzroście o tę samą wartość stawki
opłaty paliwowej, pozostanie bez wpływu na całkowitą kwotę pobranych opłat, a tym
samym na wypełnienie wymogu minimalnego poziomu opodatkowania paliw
silnikowych przewidzianego dyrektywą energetyczną.
W związku ze zmianami dokonanymi w przepisach upoważniających, z dniem wejścia
w życie projektowanej ustawy utracą moc akty wykonawcze wydane na ich podstawie,
które zostaną zastąpione nowymi rozporządzeniami.
19