Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw

Wyniki w kwotach nominalnych – scenariusz alternatywny przyjmujący jako podstawę 
wymiaru składek z tytułu umowy zlecenia kwotę minimalnego wynagrodzenia  
Zwiększenie wpływów 
Zwiększenie wydatków na 
składkowych do ŻUS  
świadczenia z ŻUS  
Rok 
w porównaniu do obecnych 
w porównaniu do obecnych 
przepisów 
przepisów 
w mld zł 
2014 
0,26 
0,01 
2015 
0,30 
0,03 
2016 
0,32 
0,04 
2017 
0,34 
0,06 
2018 
0,36 
0,08 
2019 
0,38 
0,10 
2020 
0,40 
0,13 
2021 
0,42 
0,15 
2022 
0,45 
0,18 
2023 
0,47 
0,22 
2024 
0,50 
0,25 
2025 
0,53 
0,28 
2026 
0,56 
0,32 
2027 
0,59 
0,36 
2028 
0,63 
0,40 
2029 
0,67 
0,44 
2030 
0,71 
0,48 
2031 
0,75 
0,52 
2032 
0,80 
0,56 
2033 
0,85 
0,61 
2034 
0,91 
0,65 
2035 
0,96 
0,70 
2036 
1,03 
0,74 
2037 
1,09 
0,79 
2038 
1,16 
0,84 
2039 
1,22 
0,90 
2040 
1,29 
0,95 
 
Koszty  wprowadzanych  zmian  po  stronie  Narodowego  Żunduszu  Zdrowia  prezentują 
poniższe wyliczeniaŚ 
Przyjmując,  że  w  warunkach  2014  r.  wpływy  z  podatku  PIT  z  tytułu  składkowania 
zleceniobiorców byłyby niższe o ok. 30 mln zł, oznaczałoby to, że wpływy do budżetu 
NŻZ z tytułu składki zdrowotnej byłyby niższe o ok. 26 mln zł. 
24 
Poniżej tabela prezentująca ubytek w budżecie NŻZ (w porównaniu do ubytku PIT) na 
kolejne lata 2014–2024 w milionach złotych. 
Rok 
PIT 
NFZ 
2014 
30 
26 
2015 
31 
28 
2016 
33 
29 
2017 
35 
31 
2018 
37 
32 
2019 
39 
34 
2020 
41 
36 
2021 
44 
38 
2022 
46 
41 
2023 
49 
43 
2024 
51 
45 
Według  „Informacji  o  kontroli  wykonania  w  2012  roku  planu  finansowego 
Narodowego  Żunduszu  Zdrowia”  (NIK  2013)  składki  na  ubezpieczenie  zdrowotne 
uzyskane  od  osób  ubezpieczonych  z  tytułu  pełnienia  funkcji  członka  rady  nadzorczej 
wyniosły  ok.  96  mln  zł.  Oznacza  to,  że  w  warunkach  2012  r.  objęcie  tej  grupy 
obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, w przypadku gdyby żaden 
przychód  uzyskany  z  tytułu  pełnienia  funkcji  członka  rady  nadzorczej  nie  został 
ubruttowiony, zmniejszyłoby wpływy do budżetu Narodowego Żunduszu Zdrowia o ok. 
13  mln  zł.  Nieubruttowienie  tych  przychodów  oznaczać  mogłoby  zmniejszenie 
wpływów do NŻZ od ok. 14 mln zł w 2014 r., 16 mln zł w 2018 r., 20 mln zł w 2020 r. 
i 22 mln zł w 2022 r. 
Jednak,  jak  wskazano  w  omawianiu  skutków  finansowych  w  zakresie  oskładkowania 
przychodów  z  tytułu  pełnienia  funkcji  członka  rady  nadzorczej,  istnieje  duże 
prawdopodobieństwo,  że  uposażenie  członków  rad  nadzorczych  zostanie 
„ubruttowione”  o  wysokość  składki  należnej  od  ubezpieczonego,  co  w  konsekwencji 
oznacza,  że  wprowadzenie  proponowanej  zmiany  nie  wpłynie  na  wysokość  kwot 
odprowadzanych  podatków  dochodowych  od  osób  fizycznych,  jak  i  wysokość 
wpływów  składki  na  ubezpieczenie  zdrowotne.  Dodatkowo  część  osób  pełniących 
funkcję  członka  rady  nadzorczej  najprawdopodobniej  szybciej  osiągnie  maksymalny 
limit składki na poziomie 30-krotności prognozowanego wynagrodzenia, co wpłynie na 
niewielki wzrost zarówno wpływów PIT, jak i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Tak 
25 
więc  w  konsekwencji  możemy  mieć  do  czynienia  ze  wzrostem  wpływów  składki  na 
ubezpieczenie zdrowotne. 
Natomiast  zmiany  zaproponowane  w  systemie  ubezpieczenia  społecznego  rolników, 
umożliwiające  podleganie  rolniczemu  ubezpieczeniu  społecznemu  rolników 
i domowników,  którzy  równolegle  z  prowadzeniem  działalności  rolniczej  podejmą 
dodatkową  pracę  na  umowę  zlecenia  lub  zostaną  członkami  rad  nadzorczych, 
spowodują  w  2014  r.  wzrost  przypisu  składki  na  Żundusz  Emerytalno-Rentowy 
o ok. 16 mln zł oraz wzrost wydatków na świadczenia z tego Żunduszu o ok. 2 mln zł. 
Z szacunków  przeprowadzonych  przez  KRUS  na  podstawie  danych  dotyczących  osób 
wyłączonych  z  ubezpieczenia  społecznego  rolników  w  2012  r.  wynika,  że  liczba 
rolników i domowników, podejmujących wykonywanie umów zlecenia, może dotyczyć 
w  skali  roku  ok.  29  tys.  osób,  co  stanowi  ok.  1,9%  ogólnej  liczby  ubezpieczonych 
w KRUS.  Nie  ma  możliwości  określenia,  ile  z  tych  osób  otrzymuje  wynagrodzenie 
miesięczne  w  wysokości  wyższej  niż  połowa  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę, 
a ile osób równe lub niższe niż połowa tego wynagrodzenia.  
Przyjmując,  że  wszyscy  ubezpieczeni  (29  tys.  osób)  osiągaliby  wynagrodzenie 
umożliwiające  im  dodatkowe  ubezpieczenie  w  systemie  ubezpieczenia  rolników, 
szacowana wysokość przypisu z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 
te osoby wyniosłaby ok. 24 mln zł w skali roku (w tym ok. 16 mln zł na ubezpieczenie 
emerytalno-rentowe  i  ok.  8  mln  zł  na  ubezpieczenie  wypadkowe,  chorobowe 
i macierzyńskie),  co  stanowi  ok.  1%  rocznego  przypisu  ogółem  z  tytułu  składek  za 
wszystkie osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu rolników.  
W  związku  z  prognozowanym  wzrostem  liczby  osób  podlegających  ubezpieczeniu 
emerytalno-rentowemu  z  tytułu  objęcia  takim  ubezpieczeniem  osób  pracujących  na 
podstawie umowy zlecenia o 1,9% ogólnej liczby ubezpieczonych, szacuje się, że liczba 
przyznanych  emerytur  rolniczych  wzrośnie  o  1%  i  spowoduje  wzrost  wydatków 
z Funduszu Emerytalno-Rentowego o ok. 2 mln zł w pierwszym roku po wprowadzeniu 
projektowanej zmiany w życie, a docelowo wzrost do ok. 84 mln zł (bez uwzględnienia 
skutków  spadku  liczby  wypłacanych  emerytur  rolniczych  oraz  skutków  corocznej 
waloryzacji świadczeń).  
 
 
26 
4.  Wpływ  regulacji  na  rynek  pracy,  konkurencyjność  gospodarki  i  przedsiębiorczość, 
w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw oraz na sytuację i rozwój regionalny 
Proponowane rozwiązania będą miały wpływ na rynek pracy, mogą mieć też niewielki 
wpływ  na  konkurencyjność  gospodarki.  Wpływ  ten  zaistnieje  głównie  w  przypadku, 
w którym dotychczas wykonywana umowa zlecenia nie jest oskładkowana z uwagi na 
posiadany przez ubezpieczonego, inny tytuł do ubezpieczeń i pod warunkiem że z tego 
innego  tytułu  ubezpieczony  podlega  ubezpieczeniom  od  podstawy  niższej  niż 
minimalne wynagrodzenie za pracę. Może bowiem nieznacznie zwiększyć koszty pracy 
po stronie płatnika składek, który do tej pory wykorzystywał istniejące przepisy.  
Wskazując,  jak  wyglądałby  wzrost  obciążeń  składkowych  w  przypadku  konkretnego 
płatnika i ubezpieczonego, możemy przyjąć, że ubezpieczony wykonuje dwie umowy 
zlecenia na rzecz jednego zleceniodawcy. Jedna z umów jest zawarta na kwotę 1000 zł 
miesięcznie i podlega oskładkowaniu, druga jest zawarta na kwotę 2000 zł miesięcznie 
i jest  wolna  od  składek  na  ubezpieczenia  społeczne.  Aktualnie  miesięczna  kwota 
składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe wynosi miesięcznie 275,20 zł, z czego 
zleceniodawca finansuje składki w kwocie 162,60 zł, a zleceniobiorca 112,60 zł.  
Po zmianie przepisów należy rozważyć dwa warianty zachowań podmiotów stosunku 
ubezpieczeniowego.  
Zakładając,  że  strony  nie  zmienią  treści  umów  i  wysokości  kwot  wynagrodzenia, 
ubezpieczony będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu umowy zawartej na 
kwotę  2000  zł,  a  umowa  zawarta  na  kwotę  1000  zł  (jako  umowa  z  wynagrodzeniem 
niższym  niż  minimalne)  będzie  umową  wolną  od  obowiązkowych  składek  na 
ubezpieczenia  społeczne.  W  takiej  sytuacji  wysokość  składek  na  ubezpieczenia 
emerytalne  i  rentowe  będzie  wynosiła  550,40  zł,  z  czego  zleceniodawca  sfinansuje 
składki w kwocie 325,20 zł, a zleceniobiorca 225,20 zł.  
Należy  również  rozważyć  inny  wariant  zachowań  zleceniobiorców  i  zleceniodawców 
skutkujący  zmianą  warunków  umów,  na  skutek  której  dojdzie  do  zawarcia  dwóch 
umów  łącznie  na  kwotę  3000  zł  (jak  dotychczas),  ale  w  podziale  na  umowę  za 
wynagrodzeniem  w  wysokości  1600  zł  (kwota  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę 
w 2013  r.)  i  umowę  w  kwocie  1400  zł,  wolną  od  obowiązkowych  składek  na 
ubezpieczenia  społeczne.  Wówczas  wysokość  składek  na  ubezpieczenia  emerytalne 
i rentowe  będzie  wynosiła  440,32  zł,  z  czego  zleceniodawca  sfinansuje  składki 
w kwocie 260,16 zł, a zleceniobiorca 180,16 zł. 
27 
Należy  jednak  podkreślić,  że  trudne  do  przewidzenia  są  zachowania  zarówno 
zleceniodawców,  jak  i  samych  zleceniobiorców.  W  rzeczywistości  wprowadzenie 
proponowanych zmian może spowodować indywidualne reakcje osób, których zmiany 
te  dotyczą.  Na  przykład  zawierana  może  być  jedna  umowa  zlecenia  na  kwotę  równą 
kwocie  minimalnego  wynagrodzenia,  a  druga  umowa  na  dużo  wyższą  kwotę, 
co w konsekwencji  nie  spowoduje  znaczących  dodatkowych  obciążeń  po  stronie 
kosztów pracy. żdyby założyć, że w wyniku proponowanych zmian podstawa wymiaru 
składek  na  ubezpieczenia  społeczne  dla  osób  z  grup  1,  2  i  3  byłaby  podnoszona 
maksymalnie  do  kwoty  minimalnego  wynagrodzenia,  to  szacunkowe  zwiększenie 
wpływów  składkowych  do  FUS  wyniosłoby  w  2014  r.  260  mln  zł.  Skutki  te  byłyby 
więc  o  ok.  100  mln  zł  niższe  niż  przy  przyjęciu  założenia,  że  wprowadzenie 
proponowanych  rozwiązań  nie  spowoduje  zmian  w  indywidualnych  zachowaniach 
ludzi.  
Należy  podkreślić,  że  projekt  zakłada  wprowadzenie  rozwiązań  zmierzających  do 
rozszerzenia  obowiązku  ubezpieczeń  w  przypadku  zbiegu  wykonywania  umowy 
zlecenia z inną aktywnością zarobkową oraz kilku umów zleceń jedynie w przypadku, 
gdy odprowadzana jest składka od podstawy niższej niż minimalne wynagrodzenie, co 
jak  się  wydaje,  mogłoby  ograniczyć  potencjalne  „korzyści”  ekonomiczne  płatników 
składek wynikające z zawierania umów zlecenia w miejsce umów o pracę.  
Koszt dla zleceniodawców z tytułu wprowadzenia proponowanych zmian będzie różny 
w  zależności  od  tego,  jak  się  zachowają,  czy  „ubruttowią”  o  wysokość  składki 
wynagrodzenie  otrzymywane  przez  zleceniobiorcę  oraz  do  jakiej  kwoty  będzie 
podnoszona podstawa wymiaru. Stąd też koszt ten w 2014 r. można szacować na kwotę 
od  ok.  160  mln  zł  w  przypadku  „nieubruttowienia”  wynagrodzenia  otrzymywanego 
przez zleceniobiorcę i podniesienia podstawy wymiaru składki maksymalnie do kwoty 
minimalnego  wynagrodzenia.  Koszt  ten  będzie  wyższy,  gdy  zleceniodawcy  zdecydują 
się  na  ubruttowienie  chociaż  części  przychodów  z  umów  zlecenia  w  związku 
z obowiązkiem odprowadzania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe lub/oraz 
jeżeli  nie  zajdą  indywidualne  zmiany  w  zachowaniach  dotyczące  podstawy  wymiaru 
składki. Można jednak założyć, że przy „ubruttowieniu” wynagrodzeń otrzymywanych 
przez  zleceniobiorców,  maksymalny  koszt  po  stronie  zleceniodawców  powinien 
wynieść  kwotę  odpowiadającą  dodatkowemu  wpływowi  składek  do  ŻUS  z  tytułu 
wprowadzenia proponowanych zmian, tj. 260 mln zł, jeżeli podstawa wymiaru składek 
28