Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym

 
 
 
 
 
 
 
UZASADNIENIE 
 
Projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach  publicznych oraz ustawy o autostradach 
płatnych  oraz  o  Krajowym  Funduszu  Drogowym  przewiduje  zmianę  obowiązujących 
przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260)  
i ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu 
Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931, z późn. zm.). 
 
Zasadniczym celem projektu ustawy jest wprowadzenie zmian w uregulowaniach 
dotyczących  sankcjonowania  naruszeń  obowiązku  uiszczenia  opłaty  za  przejazd  drogami 
krajowymi, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (tzw. opłata 
elektroniczna). Zaproponowane zmiany mają  na celu uproszczenie i wprowadzenie bardziej 
przejrzystych zasad odpowiedzialności administracyjnej użytkowników dróg popełniających 
te naruszenia,  a  także  ograniczenie  represyjności  obecnie  obowiązujących  przepisów  przy 
jednoczesnym zachowaniu odpowiedniego zabezpieczenia przychodów Krajowego Funduszu 
Drogowego z tytułu opłaty elektronicznej.  
Oprócz  tego  projekt  przewiduje  ujednolicenie  zasad  zwolnień  z  opłaty  elektronicznej  
i opłat za przejazd autostradą dla pojazdów służb mundurowych, służb specjalnych oraz służb 
ratowniczych. 
 
Obecnie  uregulowania  dotyczące  nakładania  kar  administracyjnych  na  użytkowników 
dróg naruszających obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej zawarte są w art. 13k ustawy 
o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 i 2 tego przepisu, penalizowanych jest sześć różnego 
typu naruszeń, wśród których znalazły się między innymi przejazd drogą krajową, na której 
pobierana jest opłata elektroniczna, bez uiszczenia tej opłaty czy też bez uiszczenia tej opłaty 
w  pełnej  wysokości.  Kary  za  naruszenia  obowiązku  uiszczenia  opłaty  elektronicznej  są 
wymierzane  w  każdym  przypadku  kierującemu  pojazdem  samochodowym,  a  ich  wysokość 
ustalona  została  w  sposób  sztywny  i  wynosi  3.000  zł  bądź  1.500  zł  zależnie  od  typu 
naruszenia.  Kary  pieniężne,  o  których  wyżej  mowa,  są  wymierzane  w  drodze  decyzji 
administracyjnej, a do nakładania kar uprawione są podmioty wymienione w art. 13l ust. 1 
ustawy o drogach publicznych, to jest przez funkcjonariuszy Policji, inspektorów Inspekcji 
Transportu  Drogowego,  naczelników  urzędów  celnych  i  dyrektorów  izb  celnych  oraz 
funkcjonariuszy  Straży  Granicznej.  Wydawanym  decyzjom ustawa nadaje rygor 
natychmiastowej wykonalności, przy czym zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej, który 
kieruje pojazdem samochodowym, mający miejsce stałego zamieszkania w kraju, uiszcza tę 
karę w terminie do 21 dni od dnia jej nałożenia. Do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez 
przedsiębiorcę  zagranicznego  pojazd  kieruje  się  lub  usuwa,  na  jego  koszt,  na  najbliższy 
parking strzeżony, o którym mowa w art. 130a ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - 
Prawo o ruchu drogowym  (Dz. U. z 2012 r.  poz.  1137,  z  późn.  zm.).  W przypadku 
uwzględnienia odwołania, uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi z rachunku bankowego 
Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o którym mowa w art. 40a ust. 1  ustawy  
o drogach publicznych, w terminie 14 dni od dnia uchylenia decyzji nakładającej karę. 
 
Jedną  z  najistotniejszych  zmian  zaproponowanych w projekcie  jest przeniesienie 
odpowiedzialności  administracyjnej  za  większość  naruszeń  obowiązku  uiszczenia  opłaty 
elektronicznej  z  kierującego  pojazdem  na  właściciela pojazdu. Jeżeli  właściciel  nie  jest 
posiadaczem pojazdu to kara  nakładana  będzie  na podmiot, na rzecz którego przeniesiono 
posiadanie tego pojazdu. Wymieniony podmiot odpowiadałby w szczególności za naruszenie 
polegające na braku uiszczenia opłaty elektronicznej.  
Elektroniczny  system  poboru  opłat  dotyczy  w  ogromnej  mierze  samochodów 
ciężarowych  i  autobusów,  które  są  wykorzystywane  do  wykonywania  zarobkowej 
działalności  przewozu  drogowego  rzeczy  lub  osób.  Generalnie  więc  to  na  przedsiębiorcy, 
czyli właścicielu/posiadaczu  pojazdu  (np.  leasingobiorcy),  a  nie  na  kierującym  pojazdem 
ciąży  obowiązek  związany  z  koniecznością  zawarcia  umowy  z  pobierającym  opłatę  
w  przedmiocie  korzystania  z  dróg  objętych  elektronicznym  systemem  poboru  opłat  
i  wypożyczenia  urządzenia  wykorzystywanego  do  naliczania  opłat.  Niejednokrotnie 
wprawdzie to kierujący pojazdem faktycznie podpisuje taką umowę, ale czyni to w imieniu 
swojego pracodawcy –  przewoźnika  na  podstawie  stosownego  pełnomocnictwa.  Samo 
uiszczanie opłaty elektronicznej spoczywa również najczęściej na przedsiębiorcy. To on jest 
odpowiedzialny  za  doładowywanie    rachunku  użytkownika  typu  przedpłaconego,  o  którym 
mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia  Ministra  Infrastruktury  z  dnia  30  kwietnia  2011  r.  
w sprawie wnoszenia  opłat  elektronicznych  i  ich  rozliczania  oraz  przekazywania  opłat 
elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 
91,  poz.  524)  czy  też  uiszcza  należną  opłatę  na  podstawie  dokumentu  wystawianego  przez 
pobierającego opłatę w przypadku płatności okresowej z zabezpieczeniem, o której mowa w  
§ 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Nawet jeśli mamy do czynienia z płatnością w formie 
gotówkowej  to  o  ile  faktycznej  wpłaty  na  rachunek  użytkownika  dokonuje  kierujący 
pojazdem,  to  czyni  on  to  przy  pomocy  środków  pieniężnych  udostępnianych  przez 
przedsiębiorcę.  Już  z  powyżej  przywołanych  argumentów  wynika,  że  w  zdecydowanej 
większości przypadków to przedsiębiorca, a więc właściciel pojazdu czy też jego posiadacz, 
ponosi odpowiedzialność  za  uiszczenie  opłaty  elektronicznej,  a  co  za  tym  idzie  to  on 
powinien podlegać sankcji administracyjnej w przypadku niedopełnienia tego obowiązku.  
Na  konieczność  zmiany  podmiotu  odpowiedzialnego  za  brak  uiszczenia  opłaty 
elektronicznej zwrócił również uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wystąpieniu 
do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 stycznia 2013 r., 
wskazując między innymi, że „wielokrotnie może dochodzić do sytuacji, w których obowiązek 
wniesienia opłaty spoczywać będzie na podmiocie innym, niż ten, wobec którego zastosowana 
może  być  kara  administracyjna”  i  że  „z  punktu  widzenia  osoby  zagrożonej  sankcją  może  
w tym przypadku dochodzić do naruszenia zasady państwa prawa”. 
Oprócz  odpowiedzialności  za  brak  uiszczenia  opłaty,  właściciel/posiadacz  pojazdu 
odpowiadałby  również  za  używanie  urządzenia,  o  którym  mowa  w  art.  13i  ust.  3  ustawy 
niezgodnie z przeznaczeniem, określonym przez podmiot pobierający opłaty. Zaproponowane 
rozwiązanie ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której właściciel/posiadacz pojazdu będzie 
instalował  urządzenie  pokładowe  przypisane  do  danego  pojazdu  o  określonych 
właściwościach  w  innym  pojeździe,  co  może    prowadzić  do  uiszczania  opłat  w  zaniżonej 
wysokości. Ten ostatni pojazd może mieć bowiem inną dopuszczalną masę całkowitą czy też 
klasę emisji spalin EURO niż pojazd, do którego urządzenie zostało przypisane.  
Rozwiązanie  polegające  na  tym,  że  za  wymienione  naruszenia  może  odpowiadać  nie 
właściciel,  lecz  inny  podmiot  na  rzecz  którego  przeniesiono posiadanie pojazdu wynika  
z  okoliczności,  że  dany  pojazd  może  stanowić  przedmiot  umowy  cywilnoprawnej 
przenoszącej  posiadanie  tego  pojazdu,  przykładowo  umowy  leasingu.  W  takiej  sytuacji 
adresatem sankcji powinien być posiadacz pojazdu, a nie jego właściciel, ponieważ faktycznie 
to  posiadacz  korzysta  z  pojazdu  podlegającego  opłatom,  a  więc  jest  podmiotem 
odpowiedzialnym za uiszczenie opłaty elektronicznej w prawidłowy sposób. 
Jedynym  naruszeniem  obowiązku  uiszczenia  opłaty  elektronicznej,  za  które  
odpowiadałby  nadal  kierujący  byłoby  natomiast  niewprowadzenie  do  urządzenia 
pokładowego  prawidłowych  danych  o  kategorii  pojazdu,  o  której  mowa  w  art.  13ha  ust.  3 
ustawy  o  drogach  publicznych.  Obowiązek  wprowadzenia  takich  danych  polega  na 
przełączeniu trybu funkcjonowania urządzenia pokładowego na tryb z przyczepą w sytuacji, 
gdy  mamy  do  czynienia  z  zespołem  pojazdów  złożonym  z  pojazdu  samochodowego  i 
przyczepy lub naczepy. Okoliczność taka prowadzi do zmiany dopuszczalnej masy całkowitej 
pojazdu,  co  może  skutkować  zaistnieniem  obowiązku  uiszczania  opłaty  –  w przypadku 
zespołu  pojazdów  złożonego  z  pojazdu  samochodowego  o  dopuszczalnej  masie  całkowitej 
(dmc)  nieprzekraczającej  3,5  tony  i  przyczepy  o  łącznej  dmc  powyżej  3,5  tony,  albo 
koniecznością  uiszczania  opłaty  w  innej  wysokości  –  w  przypadku  zespołu  pojazdów 
złożonego  z  pojazdu  samochodowego  o  dmc  poniżej  12  ton  i  przyczepy  o  łącznej  dmc  co 
najmniej  12  ton.  W  takiej  sytuacji  za  prawidłowe  uiszczenie  opłaty  odpowiada  wyłącznie 
kierujący  pojazdem,  który  znajduje  się  w  interakcji  z  urządzeniem  pokładowym  i  jest 
obowiązany  do  przełączenia  trybu  funkcjonowania  urządzenia,  jeśli  zaistnieją  ku  temu 
przesłanki.  Uzasadnione  jest  więc,  aby  kierujący  pojazdem  nadal  odpowiadał  za 
przedmiotowe naruszenie.  
Zastrzec jednocześnie  należy,  że  konieczne  jest  wprowadzenie  do  projektowanej 
nowelizacji przepisu kolizyjnego, zgodnie z którym właściciel/posiadacz pojazdu nie będzie 
odpowiadał za brak uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku gdy naruszenie to wynika  
z  nieprawidłowego  wprowadzenia  do  urządzenia  pokładowego  danych  o  rodzaju  pojazdu.  
W takiej sytuacji kara pieniężna będzie nakładana wyłącznie na kierującego pojazdem.  
Oprócz  tego  przewiduje  się  wykreślenie  z  przepisów  ustawy  innych  naruszeń 
obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o których mowa w obowiązującym art. 13k ust. 1 
pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy o drogach publicznych, które po wejściu w życie 
nowelizowanych przepisów nie będą miały praktycznego zastosowania.  
 
Kolejną  istotną  zmianą  proponowaną  w  przedłożonym  projekcie  jest  wprowadzenie 
zasady,  że  na  podmiot  naruszający  obowiązek  uiszczenia  opłaty  elektronicznej  nie  może 
zostać  nałożona  więcej  niż  jedna  kara  administracyjna  za  poszczególne  naruszenia  tego 
obowiązku popełnione w trakcie jednego dnia.  
Obecnie  najczęściej  wymierzaną  sankcją  za  naruszenie  obowiązku  uiszczenia  opłaty 
elektronicznej w elektronicznym systemie poboru opłat funkcjonującym w naszym państwie 
od lipca 2011 r. jest kara za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym 
mowa  w  art.  13  ust.  1  pkt  3,  za  który  pobiera  się  opłatę  elektroniczną,  bez  uiszczenia  tej 
opłaty,  za  co  kierującemu  pojazdem  samochodowym  wymierza  się  karę  pieniężną  
w wysokości 3.000 zł. Kara ta jest nakładana w takich zaistniałych okolicznościach, jak brak 
środków  na  rachunku  użytkownika  zarejestrowanego  w  elektronicznym  systemie  poboru 
opłat,  czy  stwierdzenia  braku  instalacji  urządzenia  wykorzystywanego  do  naliczania  opłat  
w pojeździe tym opłatom podlegającym. Obowiązująca konstrukcja przepisów oznacza, że na 
danego  kierowcę  może  być  nałożone  nawet  kilka  kar  w  wysokości  3.000  zł  za  przejazdy 
poszczególnymi  drogami  krajowymi  wymienionymi  w  przepisach  rozporządzenia  Rady 
Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których 
pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, 
poz.  433,  z  późn.  zm.)  w  trakcie  jednego  dnia.  Jednorazowa  zapłata  takich  kar  może 
przekraczać  możliwości  kierujących  pojazdami.  Wysokość  nakładanych kar powoduje przy 
tym negatywny odbiór elektronicznego systemu poboru opłat wśród społeczeństwa, a obecne 
zasady  odpowiedzialności  administracyjnej  za  naruszenie  obowiązku  uiszczenia  opłaty 
elektronicznej uznawane są za nadmiernie represyjne dla obywateli.  
Dlatego też w projekcie zaproponowano wprowadzenie zasady, że na dany podmiot nie 
może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenia obowiązku 
uiszczenia  opłaty  elektronicznej  popełnione  w  trakcie  jednej  doby.  Doba  będzie natomiast 
liczona  jako  okres  czasu  pomiędzy  000  a 2400  w danym dniu. W przypadku 
właścicieli/posiadaczy pojazdów kara będzie nakładana każdorazowo za naruszenia dotyczące 
danego pojazdu, który poruszał się po drogach płatnych z naruszeniem obowiązku uiszczenia 
opłaty elektronicznej w określonym dniu.  
Zaproponowane rozwiązanie spowoduje, że zasady odpowiedzialności administracyjnej 
za tego typu naruszenia będą bardziej jasne i przejrzyste dla użytkowników, a także powinno 
w znaczący sposób ograniczyć obecną represyjność przepisów. 
 
Co  do  zasady  projekt  nie  przewiduje  natomiast  zmiany  wysokości  kar  pieniężnych 
nakładanych w związku z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Kara za 
brak  uiszczenia  opłaty  nadal  będzie  wynosiła  3.000  zł,  a  kary  za  naruszenie  obowiązku 
wprowadzenia  do  urządzenia  pokładowego  prawidłowych  danych  o  rodzaju  pojazdu  
i używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem – 1.500 zł. Jedyny wyjątek od dotychczas 
obowiązujących  zasad  proponuje  się  wprowadzić  dla  wysokości  sankcji  za  brak  uiszczenia 
opłaty  elektronicznej  dotyczącej  zespołów  pojazdów  złożonych  z  samochodu  osobowego  
o  dopuszczalnej  masie  całkowitej  nieprzekraczającej  3,5  tony  i  przyczepy  o  łącznej  dmc 
powyżej 3,5 tony. Kara dla właścicieli/posiadaczy takich pojazdów wynosić będzie 1.500 zł,  
a  nie  3.000  zł,  ponieważ  pojazdy  te  są  wykorzystywane  niemal  wyłącznie  dla  celów