Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

uzasadnione względami ostrożnościowymi. Ustalenie przedmiotowego limitu w wysokości
nieprzekraczającej 30% jest dodatkowo uzasadnione faktem, iż OFE są częścią powszechnego
systemu zabezpieczenia społecznego, którego ostatecznym gwarantem jest państwo.
Projektowane nowe brzmienie art. 142 określa zasady polityki inwestycyjnej OFE
dostosowane do nowych warunków funkcjonowania oraz ograniczenia w poszczególne
kategorie lokat.
Przyjęcie powyższej regulacji i określenie w nowym brzmieniu art. 142 ustawy o oiffe
ogólnych ograniczeń ilościowych i jakościowych dotyczących zaangażowania aktywów
w poszczególne kategorie lokat zapewni wyższe bezpieczeństwo i rentowność środków
zgromadzonych przez członków OFE. Konkretyzacja wskazanych limitów lub ich
uszczegółowienie nastąpi w akcie wykonawczym, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów. Stąd
też ust. 5 zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia
określającego maksymalną lub minimalną część aktywów OFE, jaka może zostać ulokowana
w poszczególnych kategoriach lokat, uwzględniając potrzebę zapewnienia uzyskania
wysokiej
stopy
zwrotu
zaangażowanych
środków,
przy
zachowaniu
gwarancji
bezpieczeństwa środków gromadzonych na wypłatę członkom otwartych funduszy. Rada
Ministrów, wydając powyższe rozporządzenie, uwzględni ograniczenia inwestycji
w wymienione w ust. 6 art. 142 poszczególne rodzaje lokat. Otwarte fundusze emerytalne
będą zobowiązane, do dnia 4 lutego 2015 r., do dostosowania lokat do powyższych
ograniczeń, wynikających z art. 142 ust. 1–3 projektowanej ustawy, jeśli w wyniku operacji
umorzenia jednostek rozrachunkowych nie będą ich spełniać. Również do tego dnia lokaty
OFE mogą przekraczać wartości wynikające z art. 142 ust. 6 w nowym brzmieniu, jeżeli
przekroczenie to jest wynikiem umorzenia 51,5% jednostek rozrachunkowych (art. 35 i 36
projektu).
W związku z przekazaniem części aktywów do ZUS, w OFE pozostaną głównie akcje,
które w dniu przekazania będą stanowić ponad 80% wartości aktywów. W celu zapewnienia
bezpieczeństwa aktywów OFE na GPW, proponuje się, aby od dnia 3 lutego 2014 r. OFE nie
mogły inwestować w akcje mniej niż 75% swoich aktywów. W 2015 r. limit ten zostanie
zmniejszony do 55%, w 2016 r. – 35%, a w 2017 r. – 15%. Od 2018 r. nastąpi natomiast
całkowite „uwolnienie” polityki inwestycyjnej. Powyższe rozwiązania uniemożliwią
ewentualną nagłą wyprzedaż akcji na GPW, która mogłaby mieć negatywne konsekwencje
nie tylko dla wysokości świadczeń emerytalnych, ale również dla całej gospodarki.
Wprowadzenie zaproponowanych okresów przejściowych uzasadnione jest potrzebą
44

zapewnienia OFE odpowiedniego czasu na elastyczne dostosowanie i zróżnicowanie polityki
inwestycyjnej. Po przeniesieniu obligacji skarbowych do ZUS, akcje będą dominować
w strukturze aktywów praktycznie wszystkich OFE. Spodziewane różnicowanie strategii
inwestycyjnych może jednak spowodować, że część OFE będzie chciało ten udział zmienić,
co może wpłynąć na zmienność i wycenę rynku akcji. Utrzymanie stopniowo wygaszanych
ograniczeń w polityce inwestycyjnej zapewni, że proces różnicowania się portfeli OFE będzie
miał minimalny wpływ na wartość środków zgromadzonych w OFE (art. 37 projektu).
Ponadto proponuje się uchylenie art. 143 ustawy o oiffe. Przepisy te zostają
odpowiednio przeniesione do art. 141. Dzięki temu wprowadzone zostaną jednakowe
rozwiązania określające działalność lokacyjną funduszy (zarówno otwartych, jak też
pracowniczych i dobrowolnych) w aktywa krajowe i zagraniczne. Ponieważ kategorie
dopuszczalnych lokat krajowych zostały określone wprost w przepisie o randze ustawowej
i możliwość inwestowania w te lokaty nie jest zależna od dalszych zezwoleń lub warunków,
proponuje się zastosowanie takich samych rozwiązań w odniesieniu do lokat zagranicznych,
przez uchylenie delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw instytucji
finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia, ogólnego zezwolenia i warunków lokat
poza granicami kraju. Jednocześnie, w związku ze zmianami ustawy o oiffe, wynikającymi
z realizacji wyroku TSUE, uchylone zostaje – będące aktem wykonawczym realizującym
delegację art. 143 ust. 1 ustawy – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2003 r.
w sprawie ogólnego zezwolenia na lokowanie aktywów funduszy emerytalnych poza
granicami kraju (Dz. U. Nr 229, poz. 2286).
W związku z powyższymi zmianami art. 141 oraz uchyleniem art. 143 ustawy o oiffe,
nowelizuje się przepisy art. 150 pkt 3 oraz art. 153 w zakresie zawartych w nich odesłań.
W art. 150 pkt 3 usuwa się odesłanie do uchylonego art. 143 ust. 1 i w świetle nowego
brzmienia tego przepisu fundusz nie może udzielać pożyczek, gwarancji i poręczeń,
z zastrzeżeniem art. 141 ust. 1 i art. 151.
Natomiast w zmienianym art. 153 ustawy o oiffe konieczne jest usunięcie odesłania do
uchylonego art. 143, wskutek czego zgodnie z nowym przepisem w ramach działalności
lokacyjnej poza granicami kraju, fundusz może powierzyć zarządzanie swoimi aktywami
podmiotom mającym siedzibę na terytorium państw, o których mowa w art. 141 ust. 6 ustawy
o oiffe, które są uprawnione do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania cudzymi
aktywami na mocy przepisów obowiązujących w tych państwach. W związku z powyższym
określone zostały precyzyjnie warunki, na których możliwe byłoby powierzanie zarządzania
45

aktywami OFE poza granicami kraju. W świetle obowiązujących przepisów działalność
polegająca na zarządzaniu otwartymi funduszami emerytalnymi może być prowadzona
jedynie przez powszechne towarzystwa emerytalne. Utworzenie powszechnego towarzystwa
emerytalnego wymaga spełnienia szeregu wymogów oraz uzyskania zezwolenia organu
nadzoru na prowadzenie swojej działalności, co jest uzasadnione charakterem gromadzonych
w otwartych funduszach emerytalnych środków. W takiej sytuacji przekazanie zarządzania
częścią aktywów otwartego funduszu emerytalnego podmiotowi trzeciemu (docelowo może
to być nawet 30% aktywów), nie podlegającemu bezpośredniemu nadzorowi ze strony
Komisji Nadzoru Finansowego, powinno dawać pewność, że podmiot, któremu zostaną
przekazane aktywa otwartego funduszu emerytalnego, daje rękojmię prowadzonej
działalności w sposób zgodny z ustawą o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych i zgodnie z interesem członków funduszu.
Zgodnie z art. 153 ustawy o oiffe aktywa zarządzane przez podmiot, któremu OFE
powierzył zarządzanie, będą przechowywane przez depozytariusza lub banki i instytucje
finansowe, określone w art. 159 ust. 2, tj. posiadające fundusze własne wynoszące co
najmniej 200 000 000 euro, z zastrzeżeniem, że instytucje te nie mogą być podmiotami
związanymi z podmiotem, któremu zostało powierzone zarządzanie aktywami OFE. Komisja
Nadzoru Finansowego posiadać będzie uprawnienie do wydania decyzji administracyjnej,
której przedmiotem byłoby nakazanie towarzystwu emerytalnemu zmiany lub rozwiązania
rzeczonej umowy, jeśli stan faktyczny wskazywałby, że nie są spełniane wymogi określone
przepisami prawa, warunkujące powierzenie przedsiębiorcy zarządzania aktywami funduszu
emerytalnego poza granicami kraju, albo realizacja umowy narusza interes członków
funduszu. Decyzja ta winna być z mocy prawa natychmiast wykonalna. Proponowane zmiany
wydają się konieczne, gdyż znaczącemu rozszerzeniu ulegnie możliwość prowadzenia
działalności lokacyjnej funduszu emerytalnego poza granicami kraju. O ile w chwili obecnej
tego rodzaju aktywność miała charakter marginalny, o tyle po przyjęciu proponowanych
zmian może ulec ona znaczącej intensyfikacji. Ten fakt nie może jednak skutkować
obniżeniem wymagań nadzorczych wobec funduszu emerytalnego, a wręcz wymusza
przyjęcie adekwatnych instrumentów prawnych, przy pomocy których zapewnione zostanie
bezpieczeństwo środków zgromadzonych w funduszu emerytalnym.
Za jedną z fundamentalnych regulacji dotyczących działania OFE uznawany jest
przepis art. 139 ustawy o oiffe, który w projektowanej ustawie zostaje w niezmienionym
brzmieniu, mimo wprowadzenia zmian w zakresie polityki inwestycyjnej OFE, dotyczących
46

możliwości lokowania w różne kategorie lokat oraz ich zakresu. Regulacja ta nadal powinna
stanowić podstawę dla twierdzenia, iż działalność inwestycyjna prowadzona przez fundusze
emerytalne powinna być oparta nie tylko na zasadzie legalności, ale także maksymalizacji
bezpieczeństwa i rentowności polityki inwestycyjnej. Zasada wyrażona w przepisie art. 139
ustawy o oiffe jest pojmowana jako dyrektywa prawnie wiążąca. Jest bowiem normą prawną
wyrażoną wprost w obowiązującym prawie, mającą charakter podstawowy dla działalności
funduszy emerytalnych, a jednocześnie obowiązywania ustawy o oiffe. Pogląd głoszący, iż
przepis art. 139 ustawy o oiffe winien stanowić zasadę prawną, opiera się na twierdzeniu, iż
prawodawca, określając poszczególne przepisy ustawy o oiffe, powinien kierować się
określonym systemem ocen co do celów i funkcji, jakim akt ten ma służyć. Znajduje to swe
niewątpliwe antecedencje w przepisie art. 67 Konstytucji RP, który stwierdza, iż „Obywatel
ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na
chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy
zabezpieczenia społecznego określa ustawa”. Tymczasem to właśnie ustawa o oiffe stanowi
rozwinięcie tego konstytucyjnego nakazu dookreślenia form prawnych zabezpieczenia
społecznego obywateli. Przepis art. 139 ustawy o oiffe jest nie tyle zasadą – postulatem, lecz
jest także prawnym kryterium oceny działalności lokacyjnej funduszy emerytalnych
uprawniającym organ nadzoru do wyprowadzania konsekwencji prawnych w przypadku
naruszenia przedmiotowych nakazów – zasad. Organ nadzoru, poszukując prawidłowej treści
zasady maksymalizacji bezpieczeństwa oraz maksymalizacji rentowności, jest więc
zobowiązany do szukania, z jednej strony, rozumienia językowego terminów, czyli
uwzględnienia najprostszego językowego rozumienia pojęć używanych przez ustawodawcę,
a z drugiej strony, celu, a więc funkcji, jaką pełni przywołana zasada – norma w toku
działalności inwestycyjnej funduszy emerytalnych. Stąd też przepis art. 139 powinien być
nadal uznawany przez organ nadzoru w ramach podejmowanych działań nadzorczych jako
przepis określający kształt pożądanego zachowania otwartych funduszy emerytalnych.
Podkreślić należy, że system OFE w nowym kształcie jest dedykowany osobom, które
świadomie podejmują ryzyko inwestycyjne, o czym przesądza ich decyzja o dalszym
przekazywaniu składek do OFE i możliwość wyboru między przekazywaniem składek do
OFE lub na subkonto. Elementem ograniczającym możliwe ryzyka jest również
wprowadzenie dla dotychczasowych członków OFE regulacji o przekazaniu obligatoryjnym
na subkonto 51,5% środków z rachunku członka OFE. Kolejnym rozwiązaniem
ograniczającym ryzyka w przypadku osób, które wybrały opcję dalszego przekazywania
47

składek do OFE jest ograniczenie jej wysokości do 2,92%. Również dla tych osób jest
dedykowane rozwiązanie o cyklicznej możliwości podejmowania decyzji o przekazywaniu
nowych składek do OFE, jak również wprowadzenie stopniowego na 10 lat przed wiekiem
emerytalnym wycofywania środków z OFE na subkonto. Ważne jest również całościowe
postrzeganie systemu emerytalnego i równoważenia wynikającej z członkostwa w OFE części
składki pozostałymi częściami składki w I filarze i na subkoncie. Wreszcie gwarancja
minimalnej emerytury dotyczy wszystkich osób, które spełniają określone warunki w ustawie
o emeryturach i rentach z FUS.
Otwarty fundusz emerytalny realizuje zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 139 ustawy o oiffe
podstawowy obowiązek pomnażania środków przeznaczonych na wypłatę emerytury
członkom OFE, przy zachowaniu maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności
dokonywanych lokat. Działalność inwestycyjna OFE, jako dotycząca środków pochodzących
z powszechnej i obowiązkowej składki emerytalnej oraz przeznaczonych na wypłatę
przyszłych emerytur, podlega i podlegać nadal musi rygorystycznemu systemowi
bezpieczeństwa, gwarancji, nadzoru i kontroli wynikającego z przepisów prawa. Do tego
systemu należy przede wszystkim zaliczyć instytucję jednostki rozrachunkowej (art. 99
ustawy o oiffe), zasady odpowiedzialności powszechnego towarzystwa emerytalnego opartej
o najwyższą staranność (art. 48 i 48a), enumeratyczne określenie kategorii lokat,
maksymalnych części aktywów, które mogą zostać ulokowane w poszczególnych kategoriach
lokat (nowe brzmienie art. 142), rachunku rezerwowego (art. 181), rachunku premiowego
(art. 182a), Funduszu Gwarancyjnego (nowe brzmienie art. 184 i następnych), kontrolną rolę
Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych i Banku-Depozytariusza, rozbudowane formy
nadzoru i kontroli prowadzonego przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego (art. 200–210
i 215–220, i 222), w szczególności dotyczące bieżącej działalności inwestycyjnej, oraz
gwarancje Skarbu Państwa wobec wypłaty przyszłych emerytur (art. 2 ust. 3 ustawy o sus).
Tak więc jednym z elementów umożliwiających przestrzeganie normy zawartej
w art. 139 ustawy o oiffe jest funkcjonowanie rachunku rezerwowego oraz Funduszu
Gwarancyjnego (FG), które zapewniają bezpieczeństwo środków członków OFE. Proponuje
się pozostawienie w obecnym brzmieniu przepisów art. 181–182a ustawy o oiffe, z tym że
w art. 181a dodaje się nowy ust. 3, zgodnie z którym środki przeniesione z rachunku
premiowego i niewycofane przez powszechne towarzystwo emerytalne w związku
z osiągnięciem określonej ustawowo stopy zwrotu, z rachunku rezerwowego, przekazywane
są do OFE, zwiększając w ten sposób stan rachunków członków OFE. Likwidacji ulegnie
48