Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

emitowane przez BGK na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 października 1994 r.
o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256,
poz. 2571, z późn. zm.). Nie bez znaczenia jest zaangażowanie Banku Gospodarstwa
Krajowego w realizację Programu „Inwestycje Polskie”. Celem ogłoszonego dnia
12 października 2012 r. przez Premiera RP Programu „Inwestycje Polskie” jest zapewnienie
utrzymania w gospodarce obecnej dynamiki inwestycji w projekty infrastrukturalne
o wydłużonym horyzoncie czasu, przy jednoczesnym wykorzystaniu długoterminowego
finansowania oraz zaangażowania kapitałowego. Program ten w szczególności ma
koncentrować się na stworzeniu warunków dla długoterminowego finansowania rentownych
projektów
inwestycyjnych
w
obszarze
infrastruktury
energetycznej
(dystrybucja
i wytwarzanie) i gazowej (sieć przesyłowa, wydobycie i magazyny), zagospodarowania złóż
węglowodorowych (w tym gazu z łupków), infrastruktury transportowej, samorządowej
(utylizacja odpadów, komunikacja), przemysłowej oraz telekomunikacyjnej. Program
„Inwestycje Polskie” zorientowany jest na przedsięwzięcia rozwojowe, w oparciu
o długoterminowe finansowanie inwestycji mających znaczenie dla gospodarki narodowej
oraz strategicznych interesów państwa. Program nie przewiduje preferencyjnych warunków
finansowania przedsiębiorców.
Działalność BGK będzie polegać w szczególności na pełnieniu roli podmiotu
oferującego na warunkach rynkowych usługi komplementarne w stosunku do innych
podmiotów komercyjnych. Realizacja Programu oparta jest na dwóch filarach mających
zapewnić finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych – Banku Gospodarstwa Krajowego
oraz Spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. Poza wzmocnieniem kapitałowym w wyniku
dokapitalizowania BGK nie można wykluczyć również konieczności pozyskiwania przez
BGK środków na długoterminowe finansowanie inwestycji w ramach Programu „Inwestycje
Polskie” z rynków finansowych przez emisje obligacji. Proponowana nowelizacja
umożliwiałaby zwiększenie grona potencjalnych inwestorów w papiery dłużne BGK na rynku
krajowym.
Zmiana ust. 3 w art. 136 ustawy o oiffe, wprowadzona w celu wykonania wyroku
TSUE – polega na wprowadzeniu przepisu, zgodnie z którym przy ustalaniu wartości
zarządzanych aktywów netto OFE nie uwzględnia się wartości lokat, o których mowa
w art. 141 ust. 1 pkt 11–14, tj. wartości lokat w krajowych certyfikatach inwestycyjnych
emitowanych przez fundusze inwestycyjne zamknięte, jednostkach uczestnictwa zbywanych
przez FIO lub SFIO, a także zagranicznych tytułach uczestnictwa emitowanych przez
39

instytucje wspólnego inwestowania, zarówno typu zamkniętego, jak i otwartego. Dzięki
wprowadzanej zmianie oddalony zostanie zarzut KE, potwierdzony przez TSUE, co do
dotychczasowego brzmienia tego przepisu, który ogranicza inwestycje transgraniczne OFE,
przez nieuwzględnienie, w wartości zarządzanych aktywów netto OFE, wartości lokat
w krajowych jednostkach uczestnictwa zbywanych przez FIO lub SFIO, oraz lokat w tytułach
uczestnictwa emitowanych przez wszystkie (zarówno typu zamkniętego, jak i otwartego)
instytucje wspólnego inwestowania mające siedzibę za granicą – co zmniejsza podstawę dla
określenia kosztów zarządzania OFE przez PTE. Z uwagi na to, że nie ma uzasadnienia dla
pobierania z aktywów OFE dodatkowej opłaty w sytuacji, gdy środki są de facto
przekazywane do zarządzania FIO, SFIO lub zagranicznej instytucji wspólnego
inwestowania, proponuje się nieuwzględnianie wszystkich tych podmiotów (niezależnie od
miejsca siedziby), w wartości zarządzanych aktywów netto OFE. Umożliwi to
wyeliminowanie sytuacji, w której te same aktywa byłyby podwójnie obciążane opłatą za
zarządzanie. W art. 136a proponuje się – w celu wykonania wyroku TSUE – uchylenie ust. 2,
który w opinii KE, potwierdzonej przez TSUE, dodatkowo ogranicza inwestycje zagraniczne
OFE, ze względu na możliwość pokrywania z aktywów OFE kosztów transakcji związanych
z zagranicznymi instytucjami rozliczeniowymi tylko do wysokości nieprzekraczającej
odpowiednich
kosztów
krajowych
instytucji
rozliczeniowych.
Po
wprowadzeniu
proponowanej zmiany pokrywane z aktywów OFE koszty związane z przechowywaniem
aktywów oraz realizacją i rozliczeniem transakcji nabywania lub zbywania aktywów OFE,
stanowiące równowartość opłat ponoszonych na rzecz zagranicznych instytucji
rozliczeniowych, nie będą ograniczone wysokością odpowiednich kosztów krajowych
instytucji rozliczeniowych, z których pośrednictwa OFE są obowiązane korzystać.
Dodatkowo proponuje się dodanie w art. 137 ust. 3, w myśl którego fundusz jest uprawniony
do pokrywania ze swoich aktywów kosztów wynikających z ponoszonych danin
publicznoprawnych, jeżeli z ich uiszczania nie jest zwolniony na podstawie odrębnych
przepisów i jeżeli ich ponoszenie jest związane z prowadzoną przez fundusz działalnością
statutową. Wprowadzenie przedmiotowego przepisu ma na celu wyeliminowanie wątpliwości
dotyczących zgodności projektowanego stanu prawnego z prawem UE. Zgodnie z przepisem
art. 137 ust. 1 ustawy o oiffe koszty działalności funduszu, które nie są pokrywane
bezpośrednio z jego aktywów, pokrywa zarządzające nim towarzystwo. Powyższa norma
prawna implikuje wątpliwości jurydyczne dotyczące podmiotów obowiązanych do
pokrywania np. podatków od dywidend z akcji spółek zagranicznych znajdujących się
w portfelu inwestycyjnym funduszu. W związku z tym proponuje się wprowadzenie
40

uprawnienia funduszu do pokrywania ze swoich aktywów przedmiotowych kosztów
w powyższy sposób. Unormowanie to w sposób jednoznaczny przesądzi, iż to fundusz będzie
pokrywał koszty wynikające z danin publicznych z racji istniejącego związku między tymi
daninami a prowadzoną działalnością statutową przez dany fundusz.
W art. 141 w ust. 1 ustawy o oiffe proponuje się określenie wspólnego katalogu
możliwych lokat funduszu w kraju i poza granicami kraju (przy odpowiednim zachowaniu
dotychczasowego podziału na poszczególne kategorie instrumentów finansowych), w celu
usunięcia zarzutu KE, potwierdzonego przez TSUE, co do dodatkowego zaostrzenia przez ten
przepis w dotychczasowym brzmieniu ilościowych ograniczeń zagranicznych inwestycji
OFE, zawartych w dotychczasowym art. 143 ust. 2 ustawy o oiffe. Jednocześnie, mając na
uwadze, że OFE nie będą mogły inwestować w skarbowe papiery wartościowe, papiery
wartościowe emitowane przez NBP, a także w instrumenty finansowe gwarantowane przez
SP i NBP, w art. 141 ust. 1 zastrzeżono, że aktywa funduszu mogą być lokowane,
z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 146, wyłącznie we wskazanych tam kategoriach lokat. Przepis
ust. 2 określa natomiast, iż aktywa otwartego funduszu nie mogą być lokowane w:
1) obligacjach, bonach i innych papierach wartościowych emitowanych przez SP lub
NBP, a także pożyczkach i kredytach udzielanych tym podmiotom;
2) obligacjach, bonach i innych papierach wartościowych emitowanych przez rządy lub
banki centralne państw, o których mowa w ust. 6, a także pożyczkach i kredytach
udzielanych tym podmiotom;
3) obligacjach i innych dłużnych papierach wartościowych, opiewających na świadczenia
pieniężne, gwarantowanych lub poręczanych przez SP lub NBP, a także depozytach,
kredytach i pożyczkach gwarantowanych lub poręczanych przez te podmioty;
4) obligacjach i innych dłużnych papierach wartościowych, opiewających na świadczenia
pieniężne, gwarantowanych lub poręczanych przez rządy lub banki centralne państw,
o których mowa w ust. 6, a także depozytach, kredytach i pożyczkach
gwarantowanych lub poręczanych przez te podmioty;
a także w gwarantowanych przez Skarb Państwa:
1) obligacjach emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na zasadach
określonych w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz
o Krajowym Funduszu Drogowym;
2) innych niż ww. obligacjach, bankowych papierach wartościowych lub listach
zastawnych emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
41

Wprowadzenie powyższego zakazu ma na celu likwidację mechanizmu
samofinansowania się składek przekazanych do OFE przez wykup przez nie obligacji na
pokrycie wynikającego z transferu składek deficytu FUS, za wynagrodzeniem dla
pośredników. Ponadto zakaz inwestowania w obligacje skarbowe ma służyć faktycznemu
wspieraniu przez otwarte fundusze emerytalne realnej gospodarki.
Jednocześnie, mając na uwadze finansowanie Krajowego Funduszu Drogowego,
należy podkreślić, że Bank Gospodarstwa Krajowego będzie mógł nadal emitować obligacje
infrastrukturalne, które mogłyby nabywać otwarte fundusze. Warunkiem nabywania tych
obligacji będzie brak gwarancji Skarbu Państwa. Jednak, ze względu na pozycję prawną
Banku Gospodarstwa Krajowego (bank państwowy), obligacje emitowane przez BGK będą
nadal bardzo bezpiecznymi instrumentami dłużnymi.
W odniesieniu do zakazu inwestowania w instrumenty dłużne emitowane przez
zagraniczne rządy lub banki centralne, w tym rządy i banki centralne państw członkowskich
Unii Europejskiej, należy podkreślić, że państwa członkowskie UE mają kompetencję do
samodzielnego decydowania o kształcie krajowych systemów zabezpieczenia emerytalnego
(por. np. art. 153 ust. 4 TFUE). Wyłączna kompetencja państw członkowskich w tym zakresie
obejmuje także określanie, w jakie aktywa mogą być lokowane środki pozyskiwane w ramach
poszczególnych segmentów (filarów) tego systemu. Prawo UE nie stoi na przeszkodzie
ustanowieniu systemu, w którym obowiązkowe składki odprowadzane do poszczególnych
segmentów systemu mogłyby być lokowane wyłącznie w jeden, precyzyjnie określony
instrument finansowy. Tym bardziej zgodne z prawem UE jest ustanowienie systemu,
w którym inwestowanie aktywów uzyskanych z obowiązkowych składek w niektóre kategorie
instrumentów finansowych jest dozwolone, a w inne jest zabronione. Tym samym, swoboda
przepływu kapitału w ramach rynku wewnętrznego UE nie ma zastosowania do systemu,
w którym przepływ kapitału związanego z inwestowaniem w określone kategorie
instrumentów (w tym przypadku dłużnych) w ogóle nie ma miejsca ani wewnątrz państwa
członkowskiego, ani między poszczególnymi państwami członkowskimi UE.
W art. 141 ust. 3 ustawy o oiffe wprowadza się przepis, w myśl którego aktywa
funduszu mogą być lokowane w jednostkach uczestnictwa zbywanych przez FIO, SFIO oraz
w tytułach uczestnictwa emitowanych przez instytucje wspólnego inwestowania typu
otwartego, jeżeli ich polityka inwestycyjna wynikająca z dokumentów założycielskich
i okresowo podawana do publicznej wiadomości polega na lokowaniu aktywów wyłącznie
w kategoriach lokat, o których mowa w ust. 1.
42

Jednocześnie proponuje się zachowanie otwartego charakteru dostępnych lokat
funduszy, przez utrzymanie w art. 141 ust. 4 ustawy o oiffe fakultatywnej delegacji
ustawowej dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, innych kategorii
lokat niż wymienione w ust. 1, z tym że lokaty w prawa pochodne muszą mieć na celu
ograniczenie ryzyka inwestycyjnego związanego z lokowaniem aktywów funduszu, mając na
względzie typy ryzyka, które powinny być ograniczone, dostępność instrumentów
umożliwiających zmniejszenie ryzyka, możliwość wyceny tych instrumentów oraz efekty ich
stosowania. Ponadto Rada Ministrów będzie mogła wskazać warunki zawierania przez
fundusz umów, których przedmiotem będą instrumenty pochodne, warunki i zasady
zajmowania przez fundusz pozycji w instrumentach pochodnych.
W dodawanym ust. 6 w art. 141 ustawy o oiffe proponuje się określenie zakresu
państw, w walutach których fundusze mogą dokonywać lokat. W myśl tego przepisu aktywa
funduszu mogą być lokowane w aktywach denominowanych w złotych lub w walutach
państw będących członkami Unii Europejskiej lub stronami umowy o Europejskim Obszarze
Gospodarczym, lub członkami Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Dzięki
wprowadzanej zmianie kryterium podziału lokat będzie waluta, w której denominowany jest
dany instrument, a nie geograficzne ulokowanie inwestycji.
W nowym ust. 7 w art. 141 ustawy o oiffe proponuje się określenie limitu ilościowego
dla powyższych lokat OFE. Zgodnie z tym przepisem łączna wartość lokat aktywów OFE
w aktywach denominowanych w walucie innej niż krajowa nie może przekroczyć 30%
wartości tych aktywów.
Z kolei w myśl ust. 8 w art. 141 ustawy o oiffe proponuje się utrzymanie na obecnym
poziomie limitu ilościowego dla powyższych lokat PFE, przez nadanie mu brzmienia, iż
łączna wartość lokat aktywów PFE w aktywach denominowanych w walucie innej niż
krajowa nie może przekroczyć 30% wartości tych aktywów (obecne brzmienie art. 143 ust. 3
ustawy o oiffe).
Jak się wydaje, wykonaniem wyroku TSUE będzie ustalenie przedmiotowego limitu
dla OFE, podobnie jak dla PFE, w wysokości maksymalnie 30%, mając na względzie
w szczególności przepisy dyrektywy 2003/41/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych
oraz nadzoru nad takimi instytucjami, odnoszące się do umożliwienia instytucjom
działającym na terenie państw członkowskich pewnej swobody w zakresie konkretnych reguł
inwestowania, które nie mogą ograniczać swobodnego przepływu kapitału, chyba że są
43