Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

uznać za proporcjonalne jako konieczne do osiągnięcia nadrzędnego celu, którym jest
ochrona stabilności i bezpieczeństwa systemu zabezpieczenia społecznego.
– duży udział OFE w obrocie na GPW
Ewentualne jednorazowe wprowadzenie lub zbyt szybkie dochodzenie do docelowego
limitu 30% może być przyczyną zakłóceń na rynku Warszawskiej Giełdy Papierów
Wartościowych.
Udział OFE we free float na GPW na dzień 28 marca 2013 r. wyniósł 27,4% (trzy lata
wcześniej wynosił 15,9%). Najwyższy poziom tego wskaźnika dotyczył spółek o kapitalizacji
od 1 mld do 5 mld zł gdzie wynosił 51,2% oraz od 500 do 1 000 mln zł – 40,3%, najniższy
był w spółkach najmniejszych (kapitalizacja poniżej 50 mln zł) – 5,6%.
Zbyt gwałtowne zwiększenie limitu lokat OFE w instrumenty zagraniczne mogłoby
prowadzić do znacznego odpływu kapitału OFE z polskiego rynku finansowego w krótkim
terminie, a co za tym idzie do destabilizacji sytuacji na tym rynku, w szczególności
pogorszenia jakości wyceny notowanych aktywów, która mogłaby przestać odzwierciedlać
rzeczywistą ich wartość.
– ryzyko kursów walutowych
W świetle raportów KNF, OFE lokowały prawie całość swoich aktywów w papiery
wartościowe denominowane w walucie krajowej.
Zgodnie z raportem Informacja o działalności inwestycyjnej funduszy emerytalnych
w okresie 31.03.2010–29.03.2013 w skali całego rynku OFE, aktywa denominowane
w walutach obcych stanowiły na koniec marca 2013 r. jedynie 1,27% łącznej wartości
portfela OFE. W analizowanym okresie aktywa te były w większości denominowane w euro,
lirach tureckich, dolarach amerykańskich, czeskiej koronie, w mniejszym stopniu
w norweskiej koronie i węgierskim forincie.
Przyczynami
małego
zainteresowania
OFE
inwestycjami
w
instrumenty
denominowane w walutach obcych były nie potencjalne ograniczenia regulacyjne, lecz przede
wszystkim związane z takimi inwestycjami ryzyko kursów walutowych i brak możliwości
zabezpieczenia tego ryzyka.
Ryzyko kursów walutowych w krótkim okresie może prowadzić np. do zmniejszenia
realizowanych należności lub zwiększenia zobowiązań w przeliczeniu na walutę krajową.
W długim okresie może natomiast wpływać na poszczególne pozycje bilansów OFE, które
34

przeliczone po danym kursie mogą zmieniać swoją wartość księgową, co może powodować
zmiany w ich sytuacji finansowej.
Podwyższanie limitu lokat OFE w aktywa denominowane w walutach zagranicznych
powinno zatem odbywać się stopniowo, a harmonogram jego podwyższania powinien być
rozłożony na możliwie długi okres w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa
dokonywanych lokat. Zbyt szybkie dochodzenie do docelowego limitu może znacząco
podnieść ryzyko inwestycyjne związane ze zmianami kursów walut obcych, w których
denominowane są instrumenty nabywane przez OFE. W przypadku aprecjacji złotego zbyt
szybkie zwiększenie inwestycji w aktywa denominowane w walutach obcych może przez to
negatywnie wpływać na poziom oszczędności zgromadzonych przez członków OFE
i w efekcie prowadzić do obniżenia poziomu świadczeń emerytalnych wypłacanych z nowego
systemu, przez co może przyczynić się do destabilizacji systemu emerytalnego.
Powyższe czynniki należy uwzględniać w szczególności w sytuacji trwającego od
2007 r. światowego kryzysu finansowego, w którym gwałtowne zmiany kursów walutowych
oraz cen aktywów oddziałują negatywnie na wysokość stóp zwrotu OFE. Napięta sytuacja na
światowych rynkach finansowych (istotne spadki wartości indeksów giełdowych, deprecjacja
walut krajów emerging markets z uwagi na odpływ kapitału zagranicznego) wpływa
destabilizująco na polski system finansowy, który następnie generuje ryzyko dla
bezpieczeństwa systemu ubezpieczeń społecznych oraz gwarantowanych minimalnych
świadczeń dla ich uczestników.
Jednocześnie, należy zaznaczyć, iż przyszłe zobowiązania przypisane do oszczędności
emerytalnych są wyrażone w walucie krajowej, a zatem zbyt szybkie tempo lokowania
znacznej części aktywów OFE w instrumenty denominowane w walutach obcych stwarza
ryzyko niedopasowania w tym zakresie, i ryzyko to ma charakter systemowy, a nie tylko
inwestycyjny.
Podczas wstępnych prac nad wdrożeniem wyroku TSUE zaproponowano stopniowe
podwyższanie przedmiotowego limitu o kolejne 5% co dwa lata, do osiągnięcia docelowego
limitu w roku 2021. W negocjacjach z KE strona polska – przedstawiając powyższe
argumenty – podkreślała również, iż nowelizacje regulacji z zakresu zabezpieczenia
społecznego są z zasady bardzo wrażliwymi kwestiami, dlatego też ewentualne zmiany
obowiązujących przepisów nie powinny być wprowadzane radykalnie i wymagają
zachowania odpowiednich przepisów przejściowych.
35

Jednakże, w dniu 23 lipca 2012 r. KE wystosowała pismo do Rządu RP w sprawie
sposobu dostosowania prawa polskiego do wyroku TSUE w sprawie C-271/09. W piśmie tym
KE podważała zasadność proponowanego przez stronę polską terminu dostosowania się do
wyroku, stwierdzając, iż nie znajduje żadnego proporcjonalnego uzasadnienia dla tak
długiego okresu przejściowego, zważywszy w szczególności, że Polska jest jedynym krajem
UE z tak restrykcyjnymi regułami zagranicznych inwestycji OFE. KE wnioskowała
jednocześnie o przekazanie informacji o wszystkich środkach podjętych przez Polskę w celu
wykonania wyroku TSUE.
W nawiązaniu do ww. pisma KE, w dniu 21 września 2012 r. skierowano pismo
informujące o prowadzonych analizach i konsultacjach, mających na celu przygotowanie
ostatecznej odpowiedzi odnoszącej się do uwag KE. Zwrócono się ponadto z prośbą
o możliwość spotkania z KE, mającego na celu bezpośrednie przedstawienie stanowiska
w przedmiotowej sprawie.
W uzupełnieniu powyższego pisma, w dniu 28 września 2012 r. zostało przesłane
pismo do KE, w którym poinformowano o wprowadzanych zmianach w projekcie ustawy,
w związku z wykonaniem wyroku TSUE. Przedstawiono jednocześnie argumenty
uzasadniające proponowany harmonogram stopniowego podwyższania limitu wartości
aktywów OFE denominowanych w walucie innej niż krajowa, tj. o 5% co najmniej co dwa
lata, do docelowych 30% w 2021 r. Jako najistotniejsze argumenty za odpowiednio długim
harmonogramem wskazano konieczność zapewnienia stabilności finansowej środków
gromadzonych w OFE przez uczestników systemu zabezpieczenia społecznego oraz
konieczność zapewnienia ochrony interesów członków OFE.
W dniu 10 października 2012 r. w Brukseli miało miejsce spotkanie przedstawicieli
Ministerstwa Finansów oraz Stałego Przedstawicielstwa RP z przedstawicielami KE
w sprawie projektu ustawy, dotyczące głównie kwestii harmonogramu podwyższania limitu
lokat OFE w aktywach denominowanych w walucie innej niż krajowa. Zgodnie z informacją
ze spotkania, sporządzoną przez Stałe Przedstawicielstwo RP w Brukseli, w odpowiedzi na
argumenty strony polskiej KE wskazała, iż proponowany termin dojścia do limitu
w wysokości 30% w 2021 r. jest nie do zaakceptowania, i że istotne jest, aby Polska podjęła
czynności zmierzające do jak najszybszego dostosowania regulacji do wyroku TSUE, co
pozwoli uniknąć skierowania przez KE zarzutów formalnych. W rezultacie, KE wskazała, iż
jest w stanie zaakceptować niedługi okres przejściowy na podwyższenie limitu do 30%.
36

W piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. zostało zawarte oficjalne stanowisko KE, zgodnie
z którym nie znajduje ona uzasadnienia dla proponowanego okresu przejściowego
dochodzenia do docelowego limitu 30%, tj. w terminie do 2021 r. KE ponownie podkreśliła,
iż polskie przepisy w zakresie ograniczeń zagranicznych inwestycji OFE są najbardziej
restrykcyjne spośród wszystkich państw członkowskich posiadających podobne systemy
emerytalne. Jednocześnie KE zwróciła się o przekazanie informacji o środkach podjętych
przez Polskę w celu wykonania wyroku TSUE oraz zmienionego projektu ustawy wraz
z przepisami wykonawczymi.
Przedstawiając powyższe należy przychylić się do stanowiska KE, wskazującej m.in.
na fakt, iż proponowane stopniowe podnoszenie limitu o 5% co 2 lata nie pozwala funduszom
na podjęcie i rozwinięcie racjonalnej działalności inwestycyjnej na rynkach zagranicznych
w ciągu najbliższych lat, z uwagi na niskie dopuszczalne limity środków, które mogą być w tę
działalność zaangażowane. Ponadto KE stwierdziła, iż zważywszy w szczególności, że Polska
jest jedynym państwem członkowskim UE z tak restrykcyjnymi ograniczeniami
zagranicznych inwestycji OFE, które zostały orzeczone jako sprzeczne z podstawowymi
wolnościami traktatowymi, zasada równego traktowania państw członkowskich nie pozwala
na szczególne traktowanie Polski w tym względzie. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą
TSUE, względy ekonomiczne nie mogą stanowić uzasadnienia dla ograniczeń swobody
przepływu kapitału. KE stwierdziła zatem, iż z prawnego punktu widzenia nie może przyjąć
argumentu, że OFE są głównym inwestorem na polskiej GPW i w dużej mierze finansują dług
publiczny. Ponadto, zdaniem KE w świetle doświadczeń innych państw członkowskich
posiadających podobne systemy emerytalne, również argument, że zwiększenie lokat
zagranicznych spowoduje gwałtowne zagrożenia dla bezpieczeństwa zgromadzonych
środków, nie znajduje uzasadnienia w faktach, pod warunkiem, że stosowana jest
odpowiednia polityka ostrożnościowa.
Za przyjęciem stanowiska KE przemawia również zagrożenie skierowania przez KE
wniosku do TSUE o nałożenie kary pieniężnej w związku z niewykonaniem przedmiotowego
wyroku.
Tym niemniej, mając na uwadze konsultacje i spotkanie z KE, wydaje się, iż
właściwym, kompromisowym rozwiązaniem kwestii długości okresu przejściowego jest okres
3-letni. Należy bowiem podtrzymać stanowisko, iż podwyższanie limitu powinno być
odpowiednio rozłożone w czasie, mając na uwadze w szczególności konieczność zapewnienia
37

stabilności finansowej środków gromadzonych w OFE przez uczestników systemu
zabezpieczenia społecznego.
W związku z tym proponuje się w art. 24 projektu następujący harmonogram dojścia
do docelowego limitu 30%:
– do końca roku 2014 – 10%;
– rok 2015 – 20%;
– od roku 2016 – 30%.

7) Zmiany polityki inwestycyjnej OFE oraz pozostałe zmiany w przepisach
dotyczących funkcjonowania OFE
Wdrożenie rekomendacji sformułowanych w „Informacji Rady Ministrów dla Sejmu
RP o skutkach obowiązywania ustawy z dnia 25 marca 2011 r. …” wymaga dokonania
szeregu zmian w ustawie o oiffe. Część wprowadzanych zmian zazębia się z realizacją
wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w sprawie C-271/09), dotyczącego
usunięcia ograniczeń w zakresie lokowania aktywów poza granicami Polski. Poniżej
przedstawiono opis projektowanych zmian.
Proponowana zmiana art. 8 ustawy o oiffe ma na celu zdefiniowanie pojęcia rynku
regulowanego w państwach innych niż Rzeczpospolita Polska, w związku z odwołaniem się
do tego pojęcia w zmienianych przepisach, dotyczących lokat funduszy. Zgodnie z dodawaną
definicją, rynek regulowany w państwach innych niż Rzeczpospolita Polska oznacza
działający w sposób stały w państwach będących członkami UE lub stronami umowy o EOG,
lub członkami OECD, system obrotu instrumentami finansowymi dopuszczonymi do tego
obrotu, zapewniający inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym
samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych, oraz
jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów, zorganizowany i podlegający
nadzorowi właściwego organu, a w przypadku rynku działającego w państwach będących
członkami Unii Europejskiej uznany przez to państwo za spełniający te warunki i wskazany
Komisji Europejskiej jako rynek regulowany.
Proponuje się wprowadzić w art. 50 ust. 2 ustawy o oiffe przepis umożliwiający
nabywanie obligacji, bankowych papierów wartościowych oraz listów zastawnych
emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK). Wprowadzenie takiej możliwości
jest konsekwencją zmian w art. 141 ustawy o oiffe. Obecnie PTE mogą nabywać obligacje
38