Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie niektórych innych ustaw

Warszawa, 3 czerwca 2013 r. r.

BAS–WAPEiM–1250/13

Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej
poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach oraz zmianie niektórych innych ustaw(przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Marcin Witko)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.)
sporządza się następującą opinię:


I.
Przedmiot projektu ustawy

Poselski projekt ustawy przewiduje przede wszystkim kompleksową
nowelizację ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i
czystości w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.).
Projekt przewiduje zmianę listy zadań gmin w zakresie utrzymania
czystości i porządku. Proponuje wprowadzenie – w miejsce obowiązku –
możliwości organizowania przez gminę odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości.
Konsekwencją takiego rozwiązania jest m.in. propozycja przyjęcia
przepisów, które znajdą zastosowanie jedynie w przypadku podjęcia przez radę
gminy uchwały o zorganizowaniu przez gminę odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wśród tych przepisów byłyby np.
postanowienia dotyczące obowiązku osiągnięcia przez gminę do dnia 31 grudnia
2020 r. wskazanego w projekcie poziomu recyklingu odpadów (proponowany
art. 6ca ustawy) oraz obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wg. harmonogramu
określonego w projekcie (proponowany art. 6cb ustawy). Kolejna grupa
przepisów, które
znajdą jedynie warunkowe zastosowanie, dotyczy
wprowadzenia regulacji, zgodnie z którą gmina będzie mogła udzielić
zamówienia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
w sposób bezpośredni (bez organizowania przetargu) zakładowi budżetowemu
zajmującemu się gospodarką komunalną lub spółce komunalnej, której gmina
jest jedynym udziałowcem, jeżeli zakład lub spółka będą wykonywały
działalność użyteczności publicznej w przeważającej mierze na terenie gminy i
na jej rzecz (na marginesie należy zauważyć, że proponowane przepisy art. 6d
ust. 3 i ust. 1c ustawy odwołują się do nieistniejącego art. 6 d ust. 1b).
Projekt w kilku miejscach (np. projektowane art. 4 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust.
3, art. 9 ust. 5 pkt 3) odwołuje się do pojęcia „gminnego planu gospodarki
odpadami”. Warto zauważyć, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
(Dz. U. z 2013 r. poz. 21) przewiduje sporządzanie planów gospodarki
odpadami wyłącznie na poziomie wojewódzkim i krajowym (art. 34 ust. 3).
Projekt przewiduje uchylenie w obowiązującej ustawie rozdziału 4a
dotyczącego warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania i
zagospodarowania odpadów komunalnych, rozdziału 4b dotyczącego
sprawozdawczości, rozdziału 4c dotyczącego kontroli i rozdziału 4d
dotyczącego kar pieniężnych.
Ponadto projekt przewiduje uchylenie przepisów przejściowych w
ustawach:
• z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) i
• z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach (Dz. U. poz. 228).
Projekt zawiera przepisy przejściowe. Ustawa ma wejść w życie po upływie
14 dni od dnia ogłoszenia. Przewiduje się również wprowadzenie do ustawy o
utrzymaniu porządku i czystości w gminach przepisu, zgodnie z którym ustawa
ta obowiązywałaby tylko do 1 lipca 2015 r.


II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
II.1. Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej
(TUE), państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne
właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów
lub aktów instytucji Unii. Natomiast stosownie do art. 288 akapit trzeci Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), dyrektywa wiąże każde państwo
członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma
być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i
środków.


II.2. Ze względu na przedmiot projektu ustawy należy ponadto wskazać
następujące dyrektywy Unii Europejskiej:
a)
Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków
komunalnych (91/271/EWG) (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991, str. 40, z późn.
zm),
b)
Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania
odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm),

2
c)
Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r.
w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz. Urz. L 312 z
22.11.2008, str. 3, z późn. zm.),
d)
2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w
sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty
budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134 z 30.04.2004 r., s. 114, ze
zm.).

II.3. Dyrektywa 91/271/EWG dotyczy zbierania, oczyszczania i
odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania
ścieków z niektórych sektorów przemysłu. Celem dyrektywy jest ochrona
środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania przywołanych
kategorii ścieków (art. 1).

II.4. Dyrektywa 1999/31/WE ma na celu zapewnienie środków,
procedur i zasad postępowania zmierzających do zapobiegania negatywnym dla
środowiska skutkom składowania odpadów w trakcie całego cyklu istnienia
składowiska, w szczególności zanieczyszczenia wód powierzchniowych, wód
gruntowych, gleby i powietrza oraz skutków dla środowiska globalnego,
włącznie z efektem cieplarnianym, a także wszelkiego ryzyka dla zdrowia
ludzkiego lub zmniejszenia tego ryzyka w jak największym stopniu.
Przewidzianym w dyrektywie środkiem do osiągnięcia jej celu jest
wprowadzenie surowych wymagań eksploatacyjnych i technicznych
dotyczących odpadów i składowisk (art. 1).

II.5. Dyrektywa 2008/98/WE ustanawia środki służące ochronie
środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie i zmniejszanie
negatywnego wpływu wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania
nimi oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i
poprawę efektywności takiego użytkowania (art. 1).

II.6.1. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady,
zgodnie z art. 7, ma zastosowanie wobec zamówień publicznych, które nie
podlegają wyłączeniu w ramach wyjątków określonych w art. 10-18, oraz
których szacunkowa wartość, nieobejmująca podatku od wartości dodanej
(VAT), jest równa lub wyższa od podanych w dyrektywie progów. Stosownie
do art. 1 ust. 2 lit a. dyrektywy, zamówienia publiczne to umowy o charakterze
odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami
zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest
m.in. świadczenie usług.
Wykonawcą w rozumieniu dyrektywy jest m.in. usługodawca, czyli osoba
fizyczna lub prawna, podmiot publiczny lub grupa takich osób lub podmiotów,
którzy oferują na rynku wykonanie usługi (art. 1 ust. 8 dyrektywy). Instytucją

3
zamawiającą jest zaś państwo, jednostki samorządu terytorialnego, podmioty
prawa publicznego, związki złożone z jednej lub wielu takich jednostek lub z
jednego lub wielu podmiotów prawa publicznego (art. 1 ust. 9 dyrektywy).

II.6.2. Ze względu na przedmiot projektu ustawy interesujący jest wyjątek
od obowiązku stosowania dyrektywy określony przez Trybunał Sprawiedliwości
(TS) w sprawie Teckal. Trybunał orzekł, że dyrektywa Rady 93/36/EWG z dnia
14 czerwca 1993 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych
na dostawy (Dz. Urz. L 199, s. 1) ma zastosowanie w przypadku, gdy instytucja
zamawiająca – taka jak na przykład jednostka samorządu terytorialnego –
zamierza zawrzeć z podmiotem formalnie od niej odrębnym i decyzyjnie
niezależnym umowę odpłatną na piśmie, mającą za przedmiot dostawy
produktów. W kwestii istnienia takiej umowy Trybunał wyjaśnił, że zgodnie z
art. 1 lit. a) dyrektywy 93/36 wystarczającym jest co do zasady, aby zamówienie
zostało zawarte między jednostką samorządu terytorialnego a podmiotem
prawnie od niej odrębnym. Nie jest tak jedynie w przypadku, gdy jednostka
samorządu terytorialnego sprawuje nad danym podmiotem kontrolę analogiczną
do tej, jaką sprawuje nad własnymi służbami, gdy jednocześnie podmiot ten
wykonuje większą część swej działalności wspólnie z jednostką lub jednostkami
samorządu terytorialnego, w których dyspozycji pozostaje.

Zdaniem Trybunału udział, choćby mniejszościowy, przedsiębiorstwa
prywatnego w kapitale zakładowym spółki, w której udziały ma także
zainteresowana instytucja zamawiająca, wyklucza w każdym razie, by instytucja
ta mogła sprawować nad tą spółką kontrolę analogiczną jak nad własnymi
służbami. Stosunki między organem władzy publicznej, jakim jest instytucja
zamawiająca, i jej własnymi służbami podlegają względom i wymogom
wykonywania zadań leżących w interesie publicznym. Udział w
przedsiębiorstwie kapitału prywatnego podlega natomiast względom interesu
prywatnego i ma cele odmiennej natury. Udzielenie zamówienia publicznego
przedsiębiorstwu z kapitałem mieszanym z pominięciem postępowania
przetargowego stanowiłoby naruszenie wolnej i niezakłóconej konkurencji oraz
zasady równego traktowania zainteresowanych, ponieważ taka procedura
dawałaby przedsiębiorstwu prywatnemu obecnemu w kapitale tego
przedsiębiorstwa przewagę w stosunku do jego konkurentów.

Sprawowanie nad spółką kontroli analogicznej do kontroli sprawowanej
nad własnymi służbami polega na możliwości wywierania decydującego

1 Wyrok TS z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie C-107/98 Teckal Srl przeciwko Comune di Viano i Azienda
Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, pkt 50. Zob. także Dokument roboczy służb Komisji w
sprawie stosowania unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych do stosunków między instytucjami
zamawiającymi („współpraca publiczno-publiczna”) SEC(2011) 1169 wersja ostateczna z dnia 4.10.2011 r.
2 Dyrektywa 93/36/EWG została zastąpiona obecnie obowiązującą dyrektywą 2004/18/WE.
3 Trybunał potwierdził zastosowanie tej zasady również do udzielania zamówień publicznych na usługi – zob.
wyrok TS z dnia 13 października 2005 r. w sprawie C-458/03 Parking Brixen GmbH przeciwko Gemeinde
Brixen i Stadtwerke Brixen AG, pkt 59.
4 Wyrok TS z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie C-29/04 Komisja wspólnot Europejskich przeciwko Republice
Austrii, pkt. 46-48.

4
wpływu zarówno na cele strategiczne, jak i na decyzje. Okoliczność, że
instytucja zamawiająca posiada, sama lub wraz z innymi instytucjami
zamawiającymi, całość kapitału zakładowego spółki, której udzielono
zamówienia, wydaje się wskazywać – jednakże w sposób nieprzesądzający – że
instytucja zamawiająca sprawuje nad tą spółką kontrolę analogiczną do
sprawowanej nad własnymi służbami.
Przy ocenie, czy przedsiębiorstwo wykonywało swoją działalność w
przeważającym zakresie na rzecz kontrolującej go jednostki samorządu
terytorialnego należy uwzględnić wszelką działalność wykonywaną przez to
przedsiębiorstwo na podstawie zamówienia udzielonego mu przez instytucję
zamawiającą, niezależnie od tego, kto płaci wynagrodzenie za wykonywanie tej
działalności – sama instytucja zamawiająca czy też beneficjenci świadczonych
usług – oraz bez względu na obszar, na którym działalność ta jest wykonywana.
W niektórych późniejszych wyrokach Trybunału drugi z warunków
wyłączenia został sformułowany w nieco inny sposób. Podkreślono, że istotne
jest, by usługodawca wykonywał zasadniczą część swojej działalności nie tyle z
instytucją zamawiającą, co na jej rzecz. Trybunał nie jest jednak w tej kwestii
konsekwentny i używa obu zwrotów.
Trybunał potwierdził aktualność powyższych poglądów w odniesieniu do
obowiązującej obecnie dyrektywy 2004/18/WE.
II.6.3.Wyłączenie stosowania dyrektywy nie oznacza automatycznie, że
udzielanie takiego zamówienia nie jest objęte prawem Unii Europejskiej.
Podlega ono wówczas ocenie pod kątem zgodności z ogólnymi zasadami prawa
pierwotnego UE. Trybunał dokonał takiej oceny i uznał, że artykuły 43 WE
(obecnie art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) i 49 WE (obecnie
art. 56 TfUE), zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na
przynależność państwową oraz wynikający z nich obowiązek przejrzystości, nie
stoją na przeszkodzie bezpośredniemu udzieleniu zamówienia publicznego na
usługi spółce akcyjnej o kapitale wyłącznie publicznym, gdy jednostka
samorządu terytorialnego będąca instytucją zamawiającą sprawuje nad tą spółką
kontrolę analogiczną do kontroli sprawowanej nad jej własnymi służbami,
a spółka ta wykonuje zasadniczą część swej działalności z będącą jej
właścicielem jednostką lub jednostkami samorządu terytorialnego.
Z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy skuteczności rozważanych
przepisów statutowych kontrola sprawowana przez jednostki samorządu

5 Wyrok TS z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie C-340/04 Carbotermo SpA i Consorzio Alisei przeciwko Comune
di Busto Arsizio i AGESP SpA, pkt. 36-37.
6 Wyrok TS z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie C-340/04 Carbotermo SpA i Consorzio Alisei przeciwko Comune
di Busto Arsizio i AGESP SpA, pkt 72.
7 Wyrok TS z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C-295/05 Asociación Nacional de Empresas Forestales
(Asemfo) przeciwko Transformación Agraria SA (Tragsa) i Administración del Estado, pkt 55 oraz wyrok TS z
dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-220/06 Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de
Correspondencia przeciwko Administración General del Estado, pkt 58.
8 Wyrok TS z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-215/09 Mehiläinen Oy i Terveystalo Healthcare Oy, dawniej
Suomen Terveystalo Oyj przeciwko Oulun kaupunki.

5