Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie niektórych innych ustaw

terytorialnego będące akcjonariuszami nad taką spółką może zostać uznana za
analogiczną do kontroli sprawowanej nad ich własnymi służbami, gdy:
– działalność rzeczonej spółki jest ograniczona do terytorium tych jednostek
samorządu terytorialnego i jest w zasadniczej części wykonywana na ich rzecz,
oraz
– mają one decydujący wpływ zarówno na strategiczne cele, jak i na istotne
decyzje tej spółki, poprzez organy statutowe, w których skład wchodzą
przedstawiciele owych jednostek samorządu terytorialnego.

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
III.1. Zgodnie z przypisem do tytułu, ustawa o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach, w zakresie swojej regulacji, dokonuje wdrożenia trzech
dyrektyw: 91/279/EWG, 1999/31/WE i 2008/98/WE. Terminy implementacji
wskazanych dyrektyw już upłynęły. Uchylenie ustawy z dniem 1 lipca 2015 r.
(proponowany art. 13a), bez wprowadzenia w jej miejsce innej regulacji,
spowoduje częściowy brak implementacji trzech dyrektyw (częściowy, gdyż są
one również implementowane ustawą o odpadach).
Rozwiązanie takie jest niezgodne z art. 4 ust. 3 akapit drugi Traktatu o
Unii Europejskiej w związku z art. 288 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej oraz w związku z art. 19 ust. 1 dyrektywy 91/271/EWG, art.
18 ust. 1 dyrektywy 1999/31/WE i art. 40 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE.

III.2. Niezależnie od uwag poczynionych w punkcie III.1. niniejszej
opinii, należy zaznaczyć, że przewidziana w projekcie zmiana charakteru
szeregu przepisów z obowiązkowych na warunkowe doprowadzi do
niezgodności z dyrektywami wymienionymi w punktach II.2. lit. a-c opinii
jeszcze przed projektowaną utrata mocy obowiązującej przez ustawę o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przykładowo można wskazać, że uchylenie art. 3b ustawy (art. 1 pkt 5
projektu) i zastąpienie go planowanym art. 6ca ustawy (art. 1 pkt 10 projektu), w
związku z art. 1 pkt 17 projektu jest niezgodne z art. 11 ust. 2 dyrektywy
2008/98/WE.
Uchylenie art. 3c ustawy (art. 1 pkt 5 projektu) i zastąpienie go
planowanym art. 6cb ustawy (art. 1 pkt 10 projektu), w związku z art. 1 pkt 17
projektu jest niezgodne z art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy 1999/31/WE.

III.3.1. Projekt przewiduje wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą
gmina będzie mogła bez przetargu udzielić zamówienia na odbieranie odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości zakładowi budżetowemu
zajmującemu się gospodarką komunalną lub spółce komunalnej, w której gmina

9 Wyrok TS z dnia 10 września 2009 r. w sprawie C-573/07 Sea Srl przeciwko Comune di Ponte Nossa.

6
jest jedynym udziałowcem, jeżeli zakład lub spółka ta wykonują działalność
użyteczności publicznej w przeważającej mierze na terenie gminy i na jej rzecz.
III.3.2. Z przywołanych w punkcie II.6 niniejszej opinii przepisów
dyrektywy wynika, że, co do zasady, gmina (jednostka samorządu
terytorialnego) ma obowiązek poprzedzić zlecenie świadczenia usług (w
szczególności usług polegających na odbiorze odpadów komunalnych)
przeprowadzeniem postępowania w sprawie zamówienia publicznego.
Usługodawca, któremu zostanie zlecone świadczenie usług, powinien zostać
wybrany w drodze takiego postępowania. Na gruncie prawa polskiego
postępowanie powinno odbywać się w jednym z trybów określonych w ustawie
z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr
113, poz. 759, ze zm.), która jest jedną z ustaw implementujących
postanowienia dyrektywy 2004/18/WE.
Projekt wprowadza wyjątek od tej zasady. Należy zatem ustalić, czy
wyjątek ten jest zgodny z dyrektywą.
III.3.3.
Spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego
działają przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996
r. o gospodarce komunalnej oraz ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks
spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.).
Projekt dotyczy jednoosobowych spółek gminnych. Można uznać, że
spółki takie są przez gminę kontrolowane w sposób analogiczny do kontroli
przez gminę jej własnych służb (art. 10a ustawy o gospodarce komunalnej).
Projekt przewiduje również warunek, zgodnie z którym, aby zlecenie
mogło zostać przez gminę dokonane bez przetargu, jednoosobowa spółka
komunalna musi prowadzić przeważającą część działalności w sferze
użyteczności publicznej na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego i na jej
terenie.
Należy zatem uznać, że postanowienia projektu w zakresie zlecania
jednoosobowym spółkom gminnym odbioru odpadów komunalnych spełniają
warunki określone w wyroku TS w sprawie Teckal. Zatem projekt, w tym
zakresie, nie narusza postanowień dyrektywy 2004/18/WE.
III.3.4.
Samorządowy zakład budżetowy działa w oparciu o przepisy
ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr
45, poz. 236) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, ze zm.). Biorąc pod uwagę zakres
działalności samorządowych zakładów budżetowych (art. 7 ustawy o
gospodarce komunalnej i art. 14 ustawy o finansach publicznych) oraz ich status
prawny (art. 6 i 8 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 15 i 16 ustawy o
finansach publicznych) należy uznać, że spełniają one warunki określone przez
TS w wyroku w sprawie Teckal. Zakłady są podmiotami formalnie odrębnymi
od jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie zasadnicza część ich
działalności jest wykonywana na rzecz jednostki samorządu terytorialnego,

7
która ma decydujący wpływ zarówno na strategiczne cele, jak i na istotne
decyzje zakładu.
Należy zatem uznać, że proponowane wyłączenie obowiązku
przeprowadzania przetargu w przypadku powierzenia odbioru odpadów
zakładowi budżetowemu nie narusza prawa Unii Europejskiej.

IV. Konkluzja

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest niezgodny z
prawem Unii Europejskiej.
Projekt jest niezgodny z art. 4 ust. 3 akapit drugi Traktatu o Unii
Europejskiej w związku z art. 288 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej oraz w związku z dyrektywą 91/271/EWG, dyrektywą
1999/31/WE i dyrektywą 2008/98/WE w zakresie, w jakim prowadzi do
uchylenia przepisów częściowo implementujących przywołane dyrektywy.





















Dyrektor Biura Analiz Sejmowych








Zbigniew Wrona








8

Warszawa, 3 czerwca 2013 r.
BAS-WAPEiM-1251/13

Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o
zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców: poseł
Marcin Witko) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii
Europejskiej w rozumieniu art. 95a Regulaminu Sejmu

Poselski projekt ustawy przewiduje przede wszystkim kompleksową
nowelizację ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i
czystości w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.).
Projekt przewiduje zmianę listy zadań gmin w zakresie utrzymania
czystości i porządku. Proponuje wprowadzenie – w miejsce obowiązku –
możliwości organizowania przez gminę odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości.
Konsekwencją takiego rozwiązania jest m.in. propozycja przyjęcia
przepisów, które znajdą zastosowanie jedynie w przypadku podjęcia przez radę
gminy uchwały o zorganizowaniu przez gminę odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wśród tych przepisów byłyby np.
postanowienia dotyczące obowiązku osiągnięcia przez gminę do dnia 31 grudnia
2020 r. wskazanego w projekcie poziomu recyklingu odpadów (proponowany
art. 6ca ustawy) oraz obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wg. harmonogramu
określonego w projekcie (proponowany art. 6cb ustawy). Kolejna grupa
przepisów, które znajdą jedynie warunkowe zastosowanie, dotyczy
wprowadzenia regulacji, zgodnie z którą gmina będzie mogła udzielić
zamówienia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
w sposób bezpośredni (bez organizowania przetargu) zakładowi budżetowemu
zajmującemu się gospodarką komunalną lub spółce komunalnej, której gmina
jest jedynym udziałowcem, jeżeli zakład lub spółka będą wykonywały
działalność użyteczności publicznej w przeważającej mierze na terenie gminy i
na jej rzecz (na marginesie należy zauważyć, że proponowane przepisy art. 6d
ust. 3 i ust. 1c ustawy odwołują się do nieistniejącego art. 6 d ust. 1b).
Projekt zawiera przepisy przejściowe. Ustawa ma wejść w życie po
upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Przewiduje się również wprowadzenie do
ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przepisu, zgodnie z
którym ustawa ta obowiązywałaby tylko do 1 lipca 2015 r.
Projekt ustawy zawiera przepisy niezgodne z prawem Unii Europejskiej i
nie zawiera przepisów mających na celu wykonanie prawa Unii Europejskiej.
Poselski projekt ustawy o zmianie o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach nie jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w
rozumieniu art. 95a Regulaminu Sejmu.


Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Zbigniew Wrona