Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym

1



Uzasadnienie

I

Po ponad 28 latach działalności, w tym niemal ćwierćwieczu w państwie
demokratycznym i prawnym, i blisko 16 latach funkcjonowania pod rządami Konstytucji
z 2 kwietnia 1997 r., Trybunał Konstytucyjny jest trwałym, głęboko zakorzenionym
elementem polskiego systemu ustrojowego, zaś jego bogate orzecznictwo stanowi narzędzie
urzeczywistniania i ochrony reguł, zasad oraz wartości Rzeczypospolitej – demokratycznego
państwa prawnego.
Właściwość oraz podstawowe instytucje ustroju Trybunału Konstytucyjnego określa
Konstytucja, która zarazem w art. 197 problematykę organizacji Trybunału oraz trybu
postępowania przed Trybunałem odsyła do uregulowania w ustawie; obecnie – ustawa z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48,
poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r.
Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz
z 2011 r. Nr 112, poz. 654).
Praktyka funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego – dalej także „TK” lub „Trybunał”
– oraz zasób doświadczeń, zarówno o charakterze organizacyjnym, jak i w zakresie
postępowania oraz wydawania orzeczeń prowadzą do wniosku, że istnieje potrzeba
zweryfikowania wielu rozwiązań ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – dalej także,
w odniesieniu do niniejszego projektu, „uTK” – oraz wypracowania nowych, regulujących
spójnie, adekwatnie do obecnych i przyszłych wymagań, zagadnienia organizacji Trybunału
i zasady postępowania w sprawach będących przedmiotem jego kognicji.
Potrzeba opracowania i uchwalenia nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym,
wynika z następujących przesłanek:
• dostatecznie klarownego i trwałego umocowania pozycji Trybunału jako organu władzy
sądowniczej – sądu konstytucyjnego strzegącego porządku ustrojowego Rzeczypospolitej,
• potrzeby ustawowej, adekwatnej do istoty procesu kontroli konstytucyjności prawa,
regulacji procedury rozpoznawania spraw przed Trybunałem, w znacznej mierze utrwalonej
jako właściwa tylko dla TK, przy jedynie posiłkowym stosowaniu przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego,
• potrzeby tworzenia warunków organizacyjnych służących sprawności orzekania,
2

• potrzeby sprecyzowania kryteriów kandydowania na stanowisko sędziego TK oraz
określenia transparentnej procedury wyłaniania grona osób, spośród których grupy posłów lub
Prezydium Sejmu zgłaszać mogą kandydatów na to stanowisko,
• bardziej szczegółowego, adekwatnego do pozycji Trybunału oraz zasad określonych
w Konstytucji (art. 195), uregulowania statusu sędziego TK – sędziego konstytucyjnego
(w tym także w stanie spoczynku) – jego praw i obowiązków, w świetle dotychczasowej
praktyki oraz analizy zakresu merytorycznej odpowiedniości stosowania w tej mierze
przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym,
• potrzeby racjonalizacji trybów rozpoznawania spraw przed Trybunałem, tj. na
rozprawie lub posiedzeniu niejawnym, ze względu na zróżnicowanie złożoności
prawnokonstytucyjnej spraw oraz zakresu i sposobu argumentacji uczestników postępowania,
• uwzględnienia ukształtowanej typologii orzeczeń TK oraz ich skutków,
zdeterminowanej obszerną praktyką orzeczniczą (blisko 1500 wyroków – polskie acquis
constitutionnel) oraz poglądami doktryny,
• odpowiedniego do obecnych wymagań profesjonalnych i technicznych uregulowania
niektórych zagadnień związanych z warunkami funkcjonowania i obsługą prac Trybunału
Konstytucyjnego.
Charakter i zakres proponowanych nowych lub istotnie zmodyfikowanych rozwiązań,
a także ich wielość, w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym, przesądzają o potrzebie uchwalenia n o w e j u s t a w y tj. uregulowania
całości problematyki organizacji oraz funkcjonowania Trybunału, a także postępowania przed
Trybunałem w nowym, spójnym koncepcyjnie i czytelnym konstrukcyjnie akcie
normatywnym. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym uchwalana była w szczególnych okolicznościach, niemal bezpośrednio przed
wejściem w życie nowej Konstytucji (17 października 1997 r.), przede wszystkim ze względu
na wymagające pilnej implementacji nowe konstytucyjne regulacje ustroju Trybunału (skład
15 sędziów o wydłużonej kadencji, unormowanie podstawowych elementów statusu sędziego
konstytucyjnego) oraz jego kognicji (skarga konstytucyjna, wnioski podmiotów o legitymacji
specjalnej, szczegółowe określenie kompetencji orzeczniczych TK). Nowe elementy regulacji
zostały w znacznej mierze dodane i ”nałożone” do już istniejących, zaś przyjęta metoda
legislacji nie do końca spełniła wymagania co do spójności i kompletności ustawy. To z kolei
jest wyraźnie dostrzegalne po upływie 15 lat funkcjonowania ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym. Nadto, ustawa o TK była w ciągu minionych lat ośmiokrotnie
nowelizowana, przeto rozważanie ewentualności kolejnej nowelizacji, przy tak znacznym
3

zakresie proponowanych zmian, nie może być uznane za racjonalne, sprzyjające spójności,
klarownej ekspozycji koncepcji i systematyki regulacji oraz czytelności prawa.
Za propozycją przedstawienia oraz uchwalenia nowej ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym przemawiają także przesłanki dobrej legislacji, wynikające z zasad techniki
prawodawczej.

II

Rozdział 1 – Przepisy ogólne. Zawiera przepisy związane z zakresem kognicji
Trybunału Konstytucyjnego i jego szczególną pozycją jako sądu prawa oraz podstawowymi,
utrwalonymi w długoletniej praktyce, działaniami o charakterze pozaorzeczniczym. W art. 1
sformułowano skumulowaną definicję ustrojowej roli Trybunału Konstytucyjnego jako organu
władzy sądowniczej strzegącego porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej.
Definicja ta nawiązuje do art. 10 Konstytucji – statuującego Trybunał w ramach władzy
sądowniczej oraz do jego roli związanej z realizacją kompetencji określonych głównie
w art. 188 Konstytucji, tj. sprawowania kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych –
orzekania w sprawie konstytucyjności aktów normatywnych. Jednocześnie dostrzegać należy,
że Trybunał Konstytucyjny obok kontroli konstytucyjności norm, wykonuje kontrolę
czynności prawodawczych, tj. wykonywania kompetencji przez organy prawodawcze, kontroli
przestrzegania określonych w Konstytucji zasad procesu prawodawczego, w tym –
wywiedzionych z art. 2 Konstytucji – zasad poprawnej legislacji. Kontrola hierarchicznej
zgodności norm prawnych nie ma jedynie charakteru formalnego, bowiem dokonując jej
Trybunał bada zarazem treść norm w kontekście konstytucyjnych zasad i wartości ochrony
praw podstawowych – ochrony praw człowieka i obywatela. Do potwierdzenia roli Trybunału
jako organu władzy sądowniczej strzegącego porządku konstytucyjnego skłania także jego
znaczące orzecznictwo w sprawach europejskich. Trybunał w swoim orzecznictwie
potwierdza, że – określona w art. 8 Konstytucji – zasada prymatu Konstytucji w porządku
prawnym Rzeczypospolitej, odnosi się także do obowiązywania prawa Unii Europejskiej
w polskim porządku prawnym. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, nawet konstytucyjne
upoważnienie do przekazania UE kompetencji władzy publicznej w niektórych sprawach
(art. 90 Konstytucji) ma charakter ograniczony. Trybunał potwierdza miejsce Konstytucji jako
aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli Narodu w stosunku do całego
porządku prawnego w obszarze suwerenności państwa oraz bez naruszenia „rdzenia”
kompetencji, umożliwiającego – w zgodzie z Preambułą do Konstytucji – suwerenne
4

i demokratyczne stanowienie o losie Rzeczypospolitej. Nadto należy także dostrzegać
znaczenie utrwalonej roli Trybunału – sądu prawa, w zakresie sygnalizowania (art. 5) Sejmowi
oraz innym właściwym organom, dostrzeganych uchybień i luk w prawie ze względu na
dbałość o spójność systemu prawa.
To właśnie tak ukształtowane oraz rozumiane istota, formy oraz aspekty działania
Trybunału, działania – w ramach jego konstytucyjnych kompetencji – na rzecz strzeżenia
porządku konstytucyjnego (konstytucyjnego ładu), ugruntowane jego orzecznictwem i wsparte
stanowiskiem doktryny, pozwalają na zdefiniowanie systemowej roli i pozycji Trybunału
Konstytucyjnego jako organu władzy sądowniczej strzegącego porządku konstytucyjnego
Rzeczypospolitej.
W art. 2 zawarte zostało odniesienie do konstytucyjnych kompetencji Trybunału, które
następnie szczegółowo określa się w art. 4. Zakres podstawowej kompetencji – orzekania
o hierarchicznej zgodności norm prawnych – dotyczy sytuacji określonych w art. 4 ust. 1.
Art. 5 reguluje upoważnienie Trybunału do kierowania sygnalizacji do Sejmu oraz
innych właściwych organów dostrzeganych w procesie kontroli konstytucyjności prawa
uchybień i luk w prawie, z tym, że – mając na uwadze dotychczasową praktykę relacji TK
z organami prawodawczymi, a zarazem nieobligatoryjny charakter sygnalizacji Trybunału –
w ust. 2 proponuje się aby Prezes Trybunału mógł zwracać się do adresata sygnalizacji
o powiadomienie o stanowisku zajętym w sprawie. Sygnalizacja Trybunału nie tworzy po
stronie jej adresata obowiązku realizacji sformułowanych postulatów lub uwag, ale – jak
pokazuje praktyka – powodować powinna przynajmniej jego refleksję i reakcję. Możliwość
zwracania się Prezesa Trybunału o poinformowanie o zajętym stanowisku sprzyjać powinna
współdziałaniu organów państwa na rzecz spójności i kompletności systemu prawa.
W art. 6 ust. 3, ze względu na przedmiot i znaczenie corocznych informacji Trybunału,
proponuje się aby były one przekazywane nie tylko organom władzy ustawodawczej, ale
również innym centralnym organom państwa, w tym władzy sądowniczej oraz ochrony prawa.

Rozdział 2 – Organy Trybunału. Organami Trybunału są: Zgromadzenie Ogólne
Sędziów oraz Prezes Trybunału. Projekt nie przewiduje zmian w stosunku do dotychczasowej
regulacji funkcji i zadań tych organów; nie ulega także zmianie sposób i tryb wybierania
kandydatów na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Proponuje się natomiast
ustalenie kręgu podmiotów (art. 11 ust. 2) zapraszanych przez Prezesa Trybunału na coroczne
publiczne posiedzenie Zgromadzenia Ogólnego, poświęcone prezentacji istotnych problemów