Rządowy projekt ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych

12
rynków finansowych, dotyczy to regulacji działania instytucji finansowych, nie
zaś dostępu do określonych zawodów. Należy bowiem podkreślić, że zarówno
zwolennicy hipotezy, jakoby kryzys został spowodowany w głównej mierze przez
niewłaściwe prowadzenie polityki pieniężnej przez FEDjak i ci, którzy kładą
większy nacisk na funkcjonowanie transgranicznych instytucji finansowych, nie
wiążą regulacji dostępu do zawodów finansowych, takich jak np. biegły rewident,
z wybuchem kryzysu finansowego.
Należy w tym miejscu zauważyć, że proponowane w wielu krajach pakiety
regulacyjne (czy też „makroostrożnościowe”) obejmujące zwiększenie nadzoru
państwa nad dostępem do zawodów finansowych można postrzegać w świetle
podejścia alarmu pożarowego (fire alarm approach), czyli gwałtownego wstrząsu
skłaniającego polityków do natychmiastowej reakcji. Nie zmienia to faktu, że
stosowana w ciągu ostatniego ćwierćwiecza między innymi w Stanach
Zjednoczonych polityka „samoregulacji” przez organizacje branżowe, przy
niewielkim udziale państwa, wydaje się być właściwie funkcjonującym modelem.
Rolę samoregulacji wprowadzanej przez głównych uczestników rynku usług
księgowych i audytorskich dla zapewnienia transparentności rynków podkreślało
też wiele badań empirycznych.
Także w systemie brytyjskim prawodawca wymaga jedynie przynależności do
jednej z organizacji (prywatnych) wydających certyfikaty branżowe. Obowiązek
taki wynika z The Money Laundering Regulations z 2007 r., mających na celu
ograniczenie zjawiska prania brudnych pieniędzy (brytyjski prawodawca uznał, że
zjawiska takie nie są jedynie domeną dużych spółek, ale także małych
przedsiębiorstw korzystających z usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych).
Również w przypadku deregulacji innych „zawodów finansowych” skala
potencjalnych zagrożeń wydaje się przejaskrawiona. Przykładowo deregulacja

25 Patrz np. The High-level Group of Financial Supervision in the EU, Chaired by Jacques de Larosiere,
REPORT, Brussels, 25 Feb 2009, tzw. Raport de Larosiere.
26 The High-level Group of Financial Supervision in the EU, Chaired by Jacques de Larosiere, REPORT,
Brussels, 25 Feb 2009, tzw. Raport de Larosiere, s. 7.
27 Np. P. Krugman, The International Finance Multiplier, October 2008.
28 W.R. Kinney, Jr., Twenty-Five Years of Audit Deregulation and Re-Regulation: What Does it Mean for
2005 and Beyond?, Auditing: a Journal of Practice & Theory, Vol. 24, Supplement, 2005,

pp. 89–109.
29 Przegląd literatury w tym zakresie oferuje np. D. J. Cooper, K. Robson, Accounting, professions and
regulation: Locating the sites of professionalization, Accounting, Organizations and Society, Volume 31,
Issues 4–5, July–August 2006, s. 415–444.
30 http://www.legislation.gov.uk/uksi/2007/2157/contents/made

13
profesji audytorskich (biegły rewident) wzbudza szereg obaw o bezpieczeństwo
obrotu gospodarczego. Należy jednakże zauważyć, że o ile rola biegłych
rewidentów w systemie zapewnienia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego jest
bezsporna, o tyle np. wykrywanie oszustw nie jest głównym celem działania
biegłych rewidentów. Rola biegłego rewidenta to przede wszystkim ocena, czy
sprawozdanie finansowe nie zawiera istotnych zniekształceń i błędów (w tym
wynikających z oszustw).
Nie powinny więc dziwić potwierdzone empirycznie fakty na temat roli audytu
zewnętrznego w wykrywaniu oszustw korporacyjnych. Jak wynika
z międzynarodowych badań przeprowadzonych w 2010 r. przez Stowarzyszenie
Biegłych ds. Wykrywania Nadużyć (Association of Certified Fraud Examiners),
audyt zewnętrzny doprowadził do wykrycia jedynie 4,6 proc. badanych oszustw;
najskuteczniejszą metodą okazało się, zgodnie z przewidywaniami, donosicielstwo:
40,2 proc. ujawnionych oszustw. Istotną barierą okazał się także audyt wewnętrzny
(wykrył 13,9 proc. nadużyć) oraz przypadek (8,3 proc.).
Analogiczne badanie przeprowadziła też w Polsce w 2008 r. firma Deloitte,
opierając je jednak na badaniach ankietowych, a nie studiach przypadków. Jego
wyniki pozostają zgodne z tendencjami wykazanymi w badaniu
międzynarodowym. Do najefektywniejszych źródeł informacji o oszustwach należą
rutynowe działania nadzorcze, informacje od pracowników oraz audyt wewnętrzny.
Trudna do przecenienia pozostaje też rola przypadku. Audytora zewnętrznego jako
źródło informacji o nadużyciach wskazało jedynie 7,4 proc. respondentów. Wyniki
badania zaprezentowano na rysunku poniżej.


31 Biegli rewidenci: Deregulacja nie jest zgodna z trendami UE, Dziennik Gazeta Prawna, 25 kwietnia
2012.
32 ACFE, Report to the Nations on Occupational Fraud and Abuse, 2010 Global Fraud Study.

14
Rysunek 4. Wyniki badania ankietowego dotyczącego sposobów wykrycia nadużyć
gospodarczych w polskich przedsiębiorstwach przeprowadzonego przez firmę konsultingową
Deloitte w 2008 r.

Odpowiedzi na pytanie „W jaki sposób nadużycia gospodarcze zostały wykryte w Pana(i) firmie?”;
możliwe było zaznaczenie więcej niż jednej odpowiedzi.
Żródło: Deloitte: „Nadużycia – niewidzialny wróg przedsiębiorstw 2008. Raport z badania nadużyć
gospodarczych w polskich firmach”, 2008.

Niezależnie od dyskusji na temat skuteczności audytorów zewnętrznych, w świetle
powyższych danych trudno oczekiwać, aby proponowane zmiany, ułatwiające
dostęp do wykonywania zawodu biegłego rewidenta, miały negatywny wpływ na
wykrywanie nadużyć w przedsiębiorstwach.
W toku realizacji reform liberalizujących dostęp do rynku pracy przez redukcję
liczby zawodów regulowanych, konieczne jest także uwzględnienie innych,
komplementarnych działań legislacyjnych. Kluczowym przykładem takich działań
jest ograniczanie katalogu czynności, zastrzeżonych dla przedstawicieli określonej
grupy zawodowej.
Strategia ta jest zasadna zwłaszcza w sytuacji, kiedy w wyniku analizy
obiektywnych czynników wskazanych w niniejszym uzasadnieniu za właściwe
uznaje się pozostawienie regulacji dostępu do określonego zawodu. W takim
przypadku zasadna jest analiza, czy nie jest możliwe ograniczenie katalogu
czynności, na których wykonywanie przedstawiciele tego zawodu posiadają
monopol. Pozwoliłoby to na wprowadzenie w obrębie rynku „uwolnionych”
czynności mechanizmów konkurencyjnych, a więc w konsekwencji spadek cen
usług.
Niniejszy projekt realizuje powyższą strategię w odniesieniu do grupy zawodowej
doradców podatkowych, wprowadzając oprócz skrócenia czasu trwania

15
obowiązkowej praktyki i likwidacji ograniczenia częstotliwości przystępowania do
egzaminu poprawkowego daleko idące ograniczenie katalogu czynności, których
wykonywanie jest zastrzeżone wyłącznie dla podmiotów uprawnionych
w rozumieniu ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym
(Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213). przedstawia wprowadzane przez
niniejszy projekt zmiany w tym zakresie.

Tabela 1. Wykaz czynności zastrzeżonych dla licencjonowanych doradców podatkowych przed
i po wejściu w życie proponowanych zmian
• udzielanie podatnikom, płatnikom i inkasentom, na ich zlecenie lub na
ich rzecz, porad, opinii i wyjaśnień z zakresu ich obowiązków
cy
podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej
ad
związanej z tymi obowiązkami (pkt 1);
dor
• prowadzenie, w imieniu i na rzecz podatników, płatników i inkasentów,
ód ego
ksiąg podatkowych i innych ewidencji do celów podatkowych oraz
ow
udzielanie im pomocy w tym zakresie;
h zaw k
yc at
• sporządzanie, w imieniu i na rzecz podatników, płatników i inkasentów,
od
zeznań i deklaracji podatkowych lub udzielanie im pomocy w tym
p
ując
zakresie;
on
• reprezentowanie podatników, płatników i inkasentów w postępowaniu
zynności zastrzeżone dla osób yk
C w
przed organami administracji publicznej i w zakresie sądowej kontroli
decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych w sprawach
wymienionych w pkt 1 powyżej.

• udzielanie podatnikom, płatnikom i inkasentom, na ich zlecenie lub na ich
h
rzecz, porad, opinii i wyjaśnień z zakresu ich obowiązków podatkowych
yc
i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi
ow
k
obowiązkami;
at
pisu na listę od
• prowadzenie, w imieniu i na rzecz podatników, płatników i inkasentów,
anie nie będzie wo p
ksiąg rachunkowych, ksiąg podatkowych i innych ewidencji do celów
podatkowych oraz udzielanie im pomocy w tym zakresie;
ców
zynności, których
agał
C
ad
• sporządzanie, w imieniu i na rzecz podatników, płatników i inkasentów,
ykonyw ym
w w or
zeznań i deklaracji podatkowych lub udzielanie im pomocy w tym
d
zakresie.

Źródło: Opracowanie własne (materiały MF).

Nie mniej ważną niż sensu stricto działania deregulacyjne rolą niniejszego projektu
jest także uporządkowanie stanu prawnego w obszarze regulacji dostępu do
wybranych zawodów. Przykładem mogą być propozycje zmian w zakresie
uprawnień budowlanych. Oprócz skrócenia ścieżki nabywania określonych
uprawnień (opisanej szczegółowo w OSR projektu, będącej częścią niniejszego
uzasadnienia), zdecydowano się na racjonalizację systemu uprawnień i specjalności
w obrębie tych zawodów. Obecną, skomplikowaną strukturę (siatkę) uprawnień
i specjalności budowlanych przedstawia

16
Tabela 2. Siatka uprawnień i specjalności budowlanych w zależności od kierunku ukończonych studiów – stan obecny
uprawnienia
specjalność

instalacyjna
na
a
-

o
a
cyj

e e
iczn
n

e,
jn
e
zakres sieci,
n
yj
ow
ika
jn
e
instalacji
to

lana
a
a
un


-
czn
y
wa
zeni
e,
lacy
e,
iągow izacy
czn
i urządzeń
tro
et
itek
trukc
o
w
al
dow
gow
st
ejow
ln
ty
try
g
ek
kierunek

ch
o
o
ybur
ep
en
an
azo
odoc
ek
er
ar
kons
-bu
dr
m
kol
w
telekom
ukończonych studiów
w

specjalność w zakresie
ci
w
g
i k
el
i el
en
proj./k.r.b. b.o. proj./k.r.b.
Architektura i urbanistyka







k.r.b. o.z.
o.z.
proj./k.r.b.
proj./k.r.b. proj./k.r.b. proj./k.r.b. proj./k.r.b. proj./k.r.b.
proj./k.r.b.
Budownictwo


o.z.
b.o./o.z.
b.o./o.z.
b.o./o.z.
b.o./o.z.
b.o.
o.z.
Inżynieria środowiska
proj./k.r.b.
proj./k.r.b.








o.z.
b.o./o.z.
proj./k.r.b.
Transport









b.o./o.z.
sterowanie ruchem
proj./k.r.b.









w transporcie
o.z.
proj./k.r.b.
sterowanie ruchem









o.z.
zabezpieczenie ruchu
proj./k.r.b.









pociągów
o.z.
proj./k.r.b.
automatyka i robotyka









o.z.
proj./k.r.b.
Górnictwo i geologia
eksploatacja złóż








b.o.
Inżynieria wojskowa
proj./k.r.b.









b.o.
proj./k.r.b.
Elektrotechnika









b.o./o.z.
proj./k.r.b.

telekomunikacja








b.o./o.z.
Elektronika
proj./k.r.b.
telekomunikacja








i telekomunikacja
b.o./o.z.
proj./k.r.b.
Energetyka








o.z.
Inżynieria naftowa i gazownicza
proj./k.r.b.









b.o.
Wiertnictwo nafty
inżynieria gazowni
proj./k.r.b.
cza








i gazu
b.o.
proj./k.r.b. – uprawnienie do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi; b.o. – bez ograniczeń; o.z. – w ograniczonym zakresie