Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa

Druk nr 1533


Warszawa, 7 maja 2013 r.
SEJM

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja







Pani

Ewa Kopacz

Marszałek Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej



Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:


- o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa.


Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy panią poseł Genowefę Tokarską.



(-) Krzysztof Borkowski; (-) Jan Bury; (-) Andrzej Dąbrowski; (-) Marek
Gos;
(-) Jarosław
Górczyński;
(-) Eugeniusz Tomasz
Grzeszczak;
(-) Stanisław
Kalemba;
(-) Mieczysław
Kasprzak;
(-) Mieczysław
Marcin
Łuczak;
(-) Mirosław
Pawlak;
(-) Waldemar Pawlak; (-) Józef Racki; (-) Marek
Sawicki; (-) Zbigniew Sosnowski; (-) Franciszek Jerzy Stefaniuk; (-
) Genowefa Tokarska; (-) Piotr Walkowski; (-) Zbigniew
Włodkowski; (-) Piotr Zgorzelski; (-) Józef Zych.
Projekt


USTAWA
z dnia………..……….. r.
o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa

Art. 1. W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz.
749, z późn. zm. ) wprowadza się następujące zmiany:

1)
Art. 140 otrzymuje brzmienie:
”Art. 140. § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ
podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, w drodze postanowienia, podając przyczyny
niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Czynny udział strony
w postępowaniu nie stanowi okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu załatwienia
sprawy.
§ 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy
niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu.”;

2)
Art. 141 otrzymuje brzmienie:
„Art. 141. Na postanowienie, o którym mowa w art. 140, stronie służy:
1) zażalenie do organu podatkowego wyższego stopnia,
2) skarga do sądu administracyjnego, jeżeli postanowienie zostało wydane przez
dyrektora izby skarbowej, dyrektora urzędu kontroli skarbowej, dyrektora izby celnej lub
samorządowe kolegium odwoławcze.”;
3)
Art. 142 otrzymuje brzmienie:
„Art. 142. Pracownik organu podatkowego, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił
sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 140 § 1 podlega
odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności
przewidzianej przepisami prawa.”;

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

1 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2012 r., poz. 848,1101,
1342 i 1529 oraz z 2013 r., poz. 35;
UZASADNIENIE


Celem projektowanych zmian w ustawie – Ordynacja podatkowa jest realizacja
konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez wyważenie proporcji
długości postępowań prowadzonych szeroko rozumianej kontroli podatnika - przedsiębiorcy
przez organy podatkowe i skarbowe. Zasady kontroli działalności gospodarczej
przedsiębiorcy są uregulowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W
przypadku badania prawidłowości rozliczeń przedsiębiorcy w zakresie zobowiązań
podatkowych dodatkowo stosuje się przepisy ustaw – Ordynacja podatkowa i o kontroli
skarbowej.
Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 81) stanowią, że czas
trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym
nie może, z wyjątkami ustawowo określonymi - przekraczać:

1)
w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych;
2)
w odniesieniu do małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych;
3)
w odniesieniu do średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych;
4)
w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych.
Przepisy przewidują również, w określonych przypadkach, możliwość przedłużenia
czasu kontroli.
Należy tu podkreślić, że zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy
określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej obejmują kontrolę sensu stricto,
czyli takie działania, które w stosownych przepisach prawa są nazwane „kontrolą”. Nie
obejmują natomiast działań będących faktycznie kontrolą w potocznym rozumieniu,
zmierzającą do oceny rzetelności rozliczeń podatkowych przedsiębiorcy, inaczej określonych
w przepisach prawa, np. podatkowego.
Przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa i ustawy o kontroli skarbowej przewidują
bowiem różne formy działania organów podatkowych (skarbowych) zmierzające do
sprawdzenia prawidłowości rozliczeń przedsiębiorcy z fiskusem, np.:
1)
kontrolę podatkową prowadzoną na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej,
2)
kontrolę skarbową prowadzoną na podstawie przepisów ustawy o kontroli skarbowej,
3)
czynności sprawdzające ( art. 272 – 280 Ordynacji podatkowej),
4)
badanie rzetelności (zgodności ze stanem faktycznym) ksiąg podatkowych
przedsiębiorcy (art. 193 Ordynacji podatkowej).
Wszystkie te czynności zasadniczo kończy decyzja podatkowa określająca
zobowiązanie podatkowe w innej wysokości niż zadeklarowane przez podatnika, co jest
skutkiem właściwego doboru przez organy fiskalne przedsiębiorców do kontroli; tylko w
nielicznych przypadkach czynności te kończą się bez wyniku.
Wszystkie wymienione czynności są czasochłonne i, choć konieczne, zakłócają rytm
pracy przedsiębiorców. O ile limitowanie czasu trwania kontroli podatkowej i skarbowej
dyscyplinuje organy podatkowe (skarbowe) i nie pozwala na ich znaczne przedłużanie, o tyle
brak jakichkolwiek limitów dla czasu trwania czynności sprawdzających i badania rzetelności
ksiąg podatkowych powoduje, że organy podatkowe obchodzą ograniczenia czasu trwania
kontroli podatkowej wynikające z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i zarządzają
prowadzenie czynności wskazanych wyżej w pkt 3 i 4, nielimitowanych czasem ich trwania.
Sprzyja temu nie tylko terminologiczne prawne zróżnicowanie czynności de facto
zmierzających do tego samego celu, ale przedłużaniu postępowań służą także przepisy art.
140 – 141 Ordynacji podatkowej. W myśl tych przepisów organ podatkowy (skarbowy) może
wielokrotnie, na wielomiesięczne okresy i praktycznie bez sankcji, przedłużać postępowania
faktycznie kontrolne u podatnika. Może też wielokrotnie przedłużać postępowanie podatkowe
prowadzone wobec podatnika. Podatnik zaś, oprócz prawa do ponaglenia organu, nie ma
rzeczywistych instrumentów ochrony prawnej przed długotrwałym sprawdzaniem przez
organy podatkowe. Może co prawda słać ponaglenia do organów nadrzędnych, ale ta forma
ochrony prawnej podatnika jest w praktyce nieefektywna, bowiem w ramach solidaryzmu
zawodowego zawsze się znajdą okoliczności uzasadniające zwłokę w działaniu organu.
Ponieważ ponaglenie nie jest środkiem prawnym podlegającym zaskarżeniu, przedsiębiorca
jest pozbawiony ochrony sądowej. Problemu tego w praktyce nie rozwiązuje też
postępowanie skargowe na bezczynność organu – z danych NIK wynika, że organy wyższej
instancji niezwykle rzadko uwzględniają skargi przedsiębiorców na długotrwałość
postępowania.
Z tych powodów proponuje się zmienić te zasady, nie wykluczając jednak możliwości
przedłużania czasu trwania czynności sprawdzających i badania ksiąg wtedy, gdy
rzeczywiście wymaga tego ochrona interesu publicznego. W celu respektowania
wypracowanej przez Trybunał Konstytucyjny zasady proporcjonalności każde przedłużenie
postępowania kontrolnego, sprawdzającego, czy podatkowego będzie wymagało wydania
postanowienia, na które przedsiębiorca będzie mógł złożyć zażalenie do wyższej instancji, a
w razie niezadowalającego rozstrzygnięcia tego organu – będzie mógł złożyć skargę do sądu
administracyjnego. Jeżeli zwłoka w działaniu będzie dotyczyć organów II instancji w
postępowaniu administracyjnym, podatnikowi będzie przysługiwało prawo do wniesienia
skargi do sądu administracyjnego (po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia
naruszenia prawa).
I tak. W art. 140 Ordynacji podatkowej proponuje się wprowadzić, w miejsce
zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, postanowienie, w którym
będzie określony nowy termin załatwienia sprawy i uzasadnienie przedłużenia terminu
ustawowego. To uzasadnienie nie może być zdawkowe, bo w ostateczności będzie podlegać
ocenie sądowej. Ponadto w tym przepisie, kierując się orzecznictwem sądów
administracyjnych, proponuje się dodać, iż czynny udział strony w postępowaniu,
gwarantowany przedsiębiorcy konstytucyjnie, nie stanowi okoliczności uzasadniających
przedłużenie terminu załatwienia sprawy.
Konsekwencją zmian w art. 140 są zmiany legislacyjne zmiany w art. 141 i 142, przy
czym art. 141 jednoznacznie wskazuje, że na postanowienie, o którym mowa w art. 140
przysługuje zażalenie do organu wskazanego w tym przepisie lub skarga do sądu
administracyjnego. Wskazanie w art. 141, iż na postanowienie w sprawie przedłużenia
terminu załatwienia sprawy przysługuje zażalenie jest konieczne w związku z art. 236 § 1
Ordynacji podatkowej stanowiącym, iż „Na wydane w toku postępowania postanowienie
służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi.”; brak w art. 141 przepisu wskazującego, że na
przedmiotowe postanowienie przysługuje zażalenie oznaczałby niemożność złożenia
zażalenia do organu wyższej instancji i skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z
art. 3 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sądowa
działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na
postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym wyłącznie takie, na które
przysługuje zażalenie.
Projektowana ustawa nie wywołuje skutków budżetowych, ale ma doniosłe znaczenie
dla przedsiębiorców. Jest wyrazem rzeczywistej realizacji konstytucyjnych zasad państwa
prawnego wywiedzionych z art. 2 Konstytucji, w szczególności zasady proporcjonalności,
pewności wobec prawa oraz sądowej kontroli decyzji administracji publicznej.
Proponuje się aby ustawa weszła w życie po upływie 30. dni od dnia jej ogłoszenia w
Dzienniku Ustaw RP.
Przedmiot projektowanej ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.