Rządowy projekt ustawy o podatku od wydobycia niektórych kopalin

UZASADNIENIE
Terytorium Polski jest bogate w kopaliny, szczególnie w rudy zawierające miedź i srebro.
Wielkość udokumentowanych zasobów rudy miedzi w obszarach koncesyjnych stawia Polskę
na 10. miejscu1) na świecie oraz na 2. miejscu w przypadku zasobów srebra (U.S. Geological
Survey – 2011 r.). Doświadczenia innych państw posiadających bogactwa naturalne
uzasadniają prawo państwa do korzystania z wydobycia bogactw naturalnych, których
państwo jest naturalnym właścicielem. Opodatkowanie przez państwo zysków z wydobycia
bogactw naturalnych ma też tradycje historyczne w Polsce; do XVI wieku zyski z tytułu
wydobycia kruszców stanowiły część dochodów królewskich. Obecny system prawny nie
zapewnia państwu sprawiedliwego udziału w wydobyciu bogactw naturalnych, co uzasadnia
podjęcie inicjatywy ustawodawczej przedstawionej w projekcie ustawy o podatku od
wydobycia niektórych kopalin.

I. Zasoby i eksploatacja rud miedzi i srebra w Polsce
Zasoby krajowe
Pierwotne zasoby miedzi występują w Polsce w dwóch jednostkach geologicznych Dolnego
ląska: w Niecce Północnosudeckiej i na Monoklinie Przedsudeckiej. Obecnie eksploatowane
są złoża rud miedzi położone na obszarze złożowym Monokliny Przedsudeckiej. Obszar ten
obejmuje ok. 80 % zasobów bilansowych rudy i rozciąga się od Lubina na południowym
wschodzie do Bytomia Odrzańskiego na północnym zachodzie (obszar o długości ok. 60 km
i szerokości 20 km). Zasoby bilansowe rozpoznanych złóż wynosiły na koniec 2010 r.
ok. 1.753 mln ton rudy zawierającej ok. 34 mln ton miedzi.
Zgodnie ze stanem na dzień 12 stycznia 2012 r., przyznano 8 koncesji na wydobywanie
(1 podmiot), 15 koncesji na poszukiwanie (8 podmiotów), 2 koncesje na rozpoznawanie
(1 podmiot) oraz 1 koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie rud miedzi. Ponadto
rozpatrywanych jest 6 wniosków na poszukiwanie rud miedzi (4 podmioty).
Wydane przez Ministra rodowiska koncesje na wydobywanie upoważniają do prowadzenia
wydobycia rud miedzi w obszarach górniczych „Lubin”, „Małomice”, „Polkowice”,
„Sieroszowice” i „Rudna I” do 2013 r., w obszarze górniczym „Radwanice Wschód” do
2015 r. oraz w obszarze górniczym „Rudna” do 2046 r. Ponadto w 2004 r. została udzielona

1)zas gdy w Polsce
oscyluje obecnie na poziomie około 20 %, na co składa się głównie CIT. Z uwagi na
wysokość pobieranej w Polsce renty surowcowej, a w istocie jej brak, Polska przez wiele lat
była ewenementem w opodatkowaniu bogactw naturalnych w zestawieniu z innymi
państwami bogatymi w kopaliny. Sytuacja ta stawiała też podmioty wydobywające miedź
i srebro z polskich złóż w bardzo dobrej sytuacji, ponieważ na początku działalności
najpoważniejsze działania inwestycyjne zarówno w aspekcie kosztowym, jak i ryzyka
biznesowego były podejmowane w wyjątkowo korzystnym otoczeniu prawnym. Państwo,
rezygnując de facto z udziału w zyskach z wydobycia kopalin, współtworzyło mocne
fundamenty do rozwoju górnictwa miedziowego. Nie ma jednak uzasadnionych powodów do
dalszego utrzymywania poziomu renty surowcowej mocno odbiegającego od standardów
światowych.
Do najbardziej rozpowszechnionych instrumentów fiskalnych służących opodatkowaniu
minerałów w sektorze wydobywczym zaliczamy:
– podatki rentowe, gdzie opodatkowaniu podlegają przepływy netto podatnika liczone jako
różnica między całkowitymi przychodami i kosztami (tzw. Podatek Browna) lub podatki
od nadwyżki zysków,
– podatki i opłaty od zysku, wśród których wyróżnić można podatek dochodowy od osób
prawnych (CIT), gdzie standardowa stawka podatku może być wyższa, w sytuacji gdy
odnosi się do podatników funkcjonujących w branży górniczej, oraz opłatę od zysku
nakładaną jako procent zysku przedsięwzięcia w oparciu o szacunkowe wyniki finansowe
podatnika (opodatkowane są poszczególne czynności, a nie działalność podatnika jako
całość),
– podatki i opłaty od wielkości urobku/wydobycia, wśród których możemy wyróżnić opłaty
od wartości wydobytego surowca, opłaty od wyprodukowanej jednostki oraz
stopniowalny podatek oparty o cenę wydobytego surowca, nakładany jako procent
wartości produkcji, zawierający stawkę podatku w ruchomej skali, opartą na cenie
produktu wydobytego (podatek ten ma na celu uchwycenie nadzwyczajnych zysków
z wydobycia surowców naturalnych).


2) The taxation of petroleum and minerals: principles, problems and practice, (red.) P. Daniel, M. Keen,
Ch. McPherson, Nowy Jork 2010, s. 272.

7
Poniższa tabela przedstawia porównanie obciążeń fiskalnych w zakresie wydobycia kopalin
w wybranych krajach:
Podatek dochodowy od
Państwo
Podatki/Opłaty
osób prawnych
Brak opodatkowania sprzedaży gotowej miedzi, gdy
roczne obroty ze sprzedaży miedzi nie przekroczą
równowartości 12.000 ton metrycznych gotowej
miedzi. Progresywna stawka w skali 0,5 – 4,5 % dla
sprzedaży miedzi w ujęciu rocznym, jeżeli jej
Stawka 20 % dochodu
Chile
równowartość mieści się w przedziale
w 2011 r.
12.000 – 50.000 ton metrycznych w ujęciu rocznym.
Dla przedsiębiorców, którzy przekroczą
równowartość 50.000 ton metrycznych miedzi,
opłata mierzona jest w skali 5 – 34,5 %;
w określonych przypadkach 4 – 19,5 % lub 42 %.
Podatek od zysków z działalności górniczej
Kanada (Kolumbia Stawka 27,6 % (federalna w wysokości 13 % oraz podatek w wysokości 2 %
Brytyjska)
+ prowincjonalna)
z przepływu gotówki (cash flow) w danym roku.
Od 1 października 2011 r. opłaty płacone
kwartalnie, w progresywnej skali 1 – 16 % od zysku
operacyjnego z eksploatacji metalicznych czy też
niemetalicznych zasobów surowcowych liczonych
w systemie kwartalnym. Od 1 października 2011 r.
niepodatkowa opłata specjalna w stawce
Peru
Stawka 30 % dochodu
progresywnej 4 – 13,12 %, płacona kwartalnie od
zysków z eksploatacji nieodnawialnych zasobów
naturalnych. Od 1 października 2011 r. podatek
specjalny płacony kwartalnie w skali progresywnej
(17 przedziałów) w wys. 2 – 8,4 %; płacony od
zysku ze sprzedaży wydobywanych metali.
Stawka 39,2 % (federalna
USA (Arizona)
2% od wartości surowca
+ stanowa)
Opracowano na podstawie OECD, IBFD Tax Research Platform oraz The taxation of petroleum and minerals: principles, problems and
practice.


8
Podstawowym elementem przejęcia części renty surowcowej od wydobycia rud miedzi są
w Polsce wpływy budżetowe z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych. Podatek ten
obejmuje jednak całkowity dochód przedsiębiorstwa zaangażowanego w wydobycie
surowców mineralnych, który może ponadto pochodzić z wielu innych działalności,
np. inwestycyjnej, telekomunikacyjnej lub finansowej. Podatek dochodowy pełni zatem
zasadniczo inną funkcję niż specjalny podatek od wydobycia określonych kopalin i nie ma
związku z prawem własności Skarbu Państwa do surowców mineralnych. Dodatkowo
niewielka część renty surowcowej jest obecnie przejmowana przez państwo za pomocą opłaty
eksploatacyjnej, której wysokość nie uwzględnia jednak rynkowych cen wydobywanej
kopaliny.
Za element przejęcia części renty surowcowej nie może zostać uznana wypłacona dywidenda,
ponieważ regulowana jest przepisami prawa handlowego i nie stanowi daniny publicznej.
III. Aktualne opłaty administracyjno-prawne ponoszone w sektorze poszukiwań
i wydobycia minerałów w Polsce
Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, Skarb Państwa, jako właściciel złóż kopalin,
może rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkowania górniczego, które
następuje w drodze umowy zawartej na piśmie pod rygorem nieważności. Za ustanowienie
użytkowania górniczego Skarbowi Państwa przysługuje wynagrodzenie.
Ustanowienie użytkowania górniczego może być poprzedzone przetargiem, z wyjątkiem
sytuacji, w której podmiot posiadający koncesję na poszukiwanie/rozpoznawanie złóż kopalin
rozpoznał i udokumentował złoże kopaliny oraz sporządził dokumentację geologiczną z
dokładnością wymaganą do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny.

W takiej sytuacji podmiot ten może żądać ustanowienia na swoją rzecz użytkowania
górniczego z pierwszeństwem przed innymi podmiotami, w terminie 5 lat od dnia pisemnego
zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji geologicznej.
Działalność w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż rud metali, a także działalność
w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, może być wykonywana tylko po uzyskaniu
koncesji. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy PGiG 2011, koncesje udzielane są przez ministra
właściwego do spraw środowiska na czas oznaczony, nie krótszy niż 3 lata i nie dłuższy niż
50 lat, chyba że przedsiębiorca złożył wniosek o udzielenie koncesji na okres krótszy.
W okresie obowiązywania koncesji (na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie)
koncesjonariusz może wystąpić do organu koncesyjnego z wnioskiem o jej przedłużenie.

9
Organ koncesyjny może odmówić przedłużenia zasadniczo wyłącznie w sytuacji, kiedy
przedłużenie takie stałoby w sprzeczności z interesem państwa. Z uwagi na bardzo małą
precyzyjność tej przesłanki odmowy, przedmiotowe koncesje, chociaż wydawane na czas
określony, w praktyce mogą być przedłużane w nieskończoność. Okoliczność ta utrudnia
jakiekolwiek zmiany w
obowiązującym systemie podatków i opłat administracyjno-
-prawnych, zwłaszcza w odniesieniu do zmiany obecnie funkcjonujących ciężarów
podatkowych.
Przedsiębiorcy działający w sektorze wydobywczym, oprócz standardowych obciążeń
podatkiem dochodowym, zgodnie z regulacjami ustawy PGiG 2011, ponoszą następujące
dodatkowe opłaty:
1) opłatę za wydanie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie kopalin, której
wysokość zależy od wielkości obszaru objętego koncesją – stawka opłaty za koncesję
na poszukiwanie złóż kopalin objętych własnością górniczą, innych niż węgiel
kamienny, rudy uranu lub węgiel brunatny, wynosi 105,81 zł/km2, z kolei na
rozpoznawanie oraz łącznie na poszukiwanie i rozpoznawanie kopalin

– 211,62 zł/km2, jednocześnie w przypadku koncesji na wydobywanie kopalin
odpowiednia opłata nie występuje; jeżeli natomiast okres obowiązywania koncesji
ulega przedłużeniu, organ koncesyjny jest zobowiązany do ponownego ustalenia
opłaty,
2) opłatę (wynagrodzenie) za ustanowienie użytkowania górniczego, która ustalana jest
w umowie między koncesjonariuszem (użytkownikiem górniczym) a Skarbem
Państwa, reprezentowanym przez ministra właściwego do spraw środowiska,
Wysokość opłaty nie jest regulowana przepisami prawa. Ustala się ją według
wewnętrznych zasad opracowanych w Ministerstwie rodowiska. Wysokość tego
wynagrodzenia stanowi promil lub ułamkową część promila wartości kopaliny
wyliczonej wg założeń organu koncesyjnego.
Umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego zawarte przed dniem wejścia w życie
ustawy PGiG 1994 są umowami nieodpłatnymi.
3) opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę, w wysokości 3,10 zł za tonę wydobytej
rudy miedzi. Stawka ta obejmuje miedź, srebro i inne metale towarzyszące. Opłata
eksploatacyjna stanowi dochód gminy i Narodowego Funduszu Ochrony rodowiska
i Gospodarki Wodnej. Stawka podstawowa w wysokości 3,10 zł/t jest waloryzowana
jedynie o wskaźnik inflacji i nie uwzględnia rynkowych cen miedzi i srebra.

10
W konsekwencji wartość opłaty wyliczona za pomocą tej stawki jest znikoma
w stosunku do potencjalnych dochodów ze sprzedaży tych metali.
W wyroku z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. akt U 4/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że
opłata eksploatacyjna „jest wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska, nie
zaś dodatkowym opodatkowaniem niektórych dziedzin produkcji” (OTK ZU nr 1/1999,
poz. 4). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09,
podtrzymał ten pogląd, dostrzegając podobieństwo opłaty eksploatacyjnej do opłat za
korzystanie ze środowiska (zob. W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska,
Warszawa 2009, s. 30 – 32). Pogląd, że opłata eksploatacyjna „jest wynagrodzeniem za
gospodarcze korzystanie ze środowiska, nie zaś dodatkowym opodatkowaniem niektórych
dziedzin produkcji”, znalazł także wyraz w innych orzeczeniach sądowych. W wyroku z dnia
15 września 1998 r., sygn. akt II SA 526/98, NSA w Warszawie stwierdził, że: „Opłata
eksploatacyjna ma (…) stanowić w pewnym zakresie również rekompensatę za szkody, jakie
eksploatacja kopalin wywołuje w naturalnym środowisku”. Opłata eksploatacyjna,
zachowując charakter daniny publicznej, nie spełnia jednak cech podatku, co szczegółowo
wywiódł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09. Tym
samym otwarta pozostaje możliwość wprowadzenia, przy zachowaniu reżimu wyznaczonego
przez art. 217 Konstytucji RP, podatku od wydobycia niektórych kopalin. Proponowany
przedmiot opodatkowania zasadniczo różni się od przedmiotu ustalania opłaty
eksploatacyjnej.
Wszystkie aktualne należności publicznoprawne z tytułu wydobywania rud miedzi

i współwystępujących metali nie gwarantują państwu udziału w rencie surowcowej
w należytej wysokości, tj. udziału podobnego do uzyskiwanego przez inne państwa.
Powyższej diagnozy nie zmienia okoliczność, iż Skarb Państwa, jako właściciel 31,79 % akcji
w spółce KGHM Polska Miedź S.A., będącej obecnie monopolistą w sektorze wydobycia rud
miedzi, uczestniczy w podziale dywidendy tej spółki. Prawo do dywidendy wynika jednak
z prawa handlowego, zatem dywidenda, nie stanowiąc daniny publicznej, nie może być
zakwalifikowana jako element przejęcia części renty surowcowej.
Ceny miedzi i srebra
Notowane na rynkach międzynarodowych wysokie ceny miedzi i srebra uwydatniły
w ostatnich latach dysproporcję między dochodami państwa z tytułu obciążeń
publicznoprawnych oraz dochodami uzyskiwanymi z prowadzenia działalności w sektorze
górnictwa rud miedzi i srebra.

11