Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw

gmina miejska powyżej 22 000 mieszkańców
78%
95%
17%
miasto na prawach powiatu bez 12 miast
tworzących Unię Metropolii Polskich
79%
95%
16%
miasta tworzące Unię Metropolii Polskich
87%
96%
9%
Kraj
70%
87%
17%

Tabela 6. Symulacja wzrostu wskaźnika upowszechnienia wychowania przedszkolnego
dzieci w wieku 3–5 lat po odejściu dzieci 6-letnich w podziale na wielkość dochodów
podatkowych na mieszkańca.

Upowszechnienie
Upowszechnienie
wychowania przedszkolnego
wychowania
Przyrost
Dochodowość
dzieci w wieku 3–5 lat po
przedszkolnego dzieci
(p.p.)
wykorzystaniu wolnych
w wieku 3–5 lat
miejsc po 6-latkach
15% gmin o najniższym wskaźniku
dochodów podatkowych na mieszkańca
50%
71%
21%
gminy nienależące do 15% gmin
o najniższym oraz do 15% gmin
o najwyższym wskaźniku dochodów
podatkowych na mieszkańca
64%
84%
20%
15% gmin o najwyższym wskaźniku
dochodów podatkowych na mieszkańca
81%
94%
13%
Kraj
70%
87%
17%

Jak z powyższego wynika, dla gmin najbiedniejszych i małych gmin o wiejskim
charakterze, wskaźnik upowszechnienia wychowania przedszkolnego dzieci w wieku
3–5 lat, po przejściu dzieci 6-letnich do szkół, ma największy potencjał wzrostowy,
niemniej bez wsparcia ze strony państwa może, i to tylko w sprzyjających warunkach,
osiągnąć poziom jedynie zbliżony do obecnej średniej dla kraju i znacznie niższy od
średniej w krajach Unii Europejskiej.
Ponieważ duże miasta mają często wysokie opłaty za przedszkola i wyższe koszty
prowadzenia przedszkoli, odejście dzieci 6-letnich do szkół, które nie będzie

10 j.w.
97

bilansowane nowymi miejscami dla dzieci 3- i 4-letnich, będzie działało korzystnie na
finanse tych miast po wprowadzeniu ograniczenia opłat rodziców.
Warto zauważyć, że pozostawienie opłat na obecnym poziomie może stanowić barierę
dla części mieszkańców miast.

Analiza finansowa sytuacji gmin po wejściu w życie projektowanych zmian.
Analizę przeprowadzono w oparciu o wszystkie dostępne informacje o opłatach
ponoszonych przez rodziców za czas przekraczający bezpłatny wymiar nauczania,
wychowania i opieki w przedszkolach samorządowych, zawarte w uchwałach rad gmin.
Zbadano wszystkie 2 479 gmin w Polsce, znajdując 1 923 uchwały rad gmin określające
wysokość opłat za przedszkola, z tego 100% uchwał rad miast na prawach powiatu,
98% uchwał rad gmin miejskich, 92% uchwał rad gmin miejsko-wiejskich oraz 68%
uchwał rad gmin wiejskich. W 333 z 505 rad gmin wiejskich, których uchwał nie
znaleziono, nie ma publicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego
prowadzonych przez gminę, a jedynie oddziały przedszkolne w szkołach
podstawowych. Można założyć, że gminy te nie pobierają opłat od rodziców, mimo, iż
część dzieci przebywa w tych oddziałach powyżej 5 godzin dziennie.
Analiza zbadanych uchwał wskazuje, że średnia opłata obowiązująca w roku szkolnym
2011/2012, pobierana od rodziców za godzinę przebywania dziecka w przedszkolu
ponad czas bezpłatnej nauki, wychowania i opieki wynosi 1,75 zł. Zróżnicowanie
opłat jest znaczne i zawiera się w przedziale od 0,00 zł do 3,98 zł. Zróżnicowanie to, co
bardzo istotne, jest znaczne również w ramach podobnego typu gmin. Niezależnie od
typu samorządu, można znaleźć gminy o opłatach bardzo niskich oraz bardzo wysokich,
co dowodzi, że nie są one skorelowane z rzeczywistymi kosztami powadzenia
przedszkoli, których zróżnicowanie jest daleko mniejsze, chociażby przez
porównywalną wysokość wynagrodzenia nauczycieli w skali kraju. Wydaje się, że na
wysokość opłaty w danej gminie istotny wpływ ma polityka rady gminy w zakresie
partycypacji budżetu gminy w ogólnych kosztach prowadzenia przedszkoli w zakresie
wykraczającym poza bezpłatny wymiar nauczania, wychowania i opieki.

11 Wysokość opłaty dotyczy średniej ważonej liczbą wychowanków w poszczególnych godzinach dla
5 godzin następujących po czasie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Tak konstruowany
wskaźnik uwzględnia efektywną stawkę godzinową dla gmin, w których jest ona różna
w poszczególnych godzinach. Średnia arytmetyczna dla trzech pierwszych godzin wyniosła 1,76 zł za
godzinę.
98

Tabela 7. Średnia, minimalna oraz maksymalna opłata za 1 godzinę z uwzględnieniem
typu gminy.
Średnia opłata
Minimalna opłata
Maksymalna opłata
Typ gminy
(w zł za godzinę)
(w zł za godzinę)
(w zł za godzinę)
Gmina wiejska
1,59
0,15
3,90
Gmina miejsko-wiejska
1,83
0,00
3,98
Gmina miejska
2,12
0,00
3,45
Miasto na prawach powiatu
2,22
1,30
3,30
Kraj
1,75
0,00
3,98

Opłatę nie większą niż 1 zł pobiera 15% gmin, w tym 21% gmin wiejskich. Opłatę nie
większą niż 2 zł pobiera 72% gmin, w tym 82% gmin wiejskich. Opłatę powyżej 3 zł
pobiera 3% gmin, w tym 2% gmin wiejskich. Powyższe informacje dotyczą gmin, które
pobierają opłaty od rodziców.

Tabela 8. Opłaty rodziców w zależności od typu samorządu. Odsetek gmin
pobierających opłaty w poszczególnych przedziałach cenowych.

ł
ł
ł
ł
ł
ł
ł
Typ gminy/Opłata za godzinę
zł
zł
zł
zł
zł
zł
zł
zł

ł
1 z
1 z
1 z
1 z
1 z
1 z
1 z
z
50
,5
00
,0
50
,5
00
,0
50
,5
00
,0
50
,5
00
d 0
0,
d 0
1,
d 1
1,
d 1
2,
d 2
2,
d 2
3,
d 3
3,
d 3
4,
O
do
O
do
O
do
O
do
O
do
O
do
O
do
O
do
Gmina wiejska
2,2%
18,7%
35,3%
25,4%
11,1%
5,5%
1,4%
0,3%
Gmina miejsko-wiejska
1,1%
8,6%
26,3%
32,2%
19,5%
9,2%
2,4%
0,7%
Gmina miejska
0,4%
5,9%
14,4%
28,8%
26,7%
16,1%
7,6%
0,0%
Miasto na prawach powiatu
0,0%
0,0%
13,8%
24,6%
32,3%
26,2%
3,1%
0,0%
Kraj
1,6%
13,7%
29,5%
27,7%
16,1%
8,5%
2,5%
0,4%

Najwięcej gmin wiejskich pobierających opłaty od rodziców, pobiera je w wysokości
od 1,01 zł do 1,50 zł. W przypadku gmin miejsko-wiejskich i miejskich, typowy
przedział to poziom 1,51 zł do 2,00 zł, natomiast najwięcej miast na prawach powiatu
pobiera opłaty w wysokości od 2,01 zł do 2,51 zł.

W gminach wiejskich, o niskich wskaźnikach dochodów podatkowych na mieszkańca,
opłaty od rodziców są najczęściej mniejsze od opłat w miastach, w szczególności
99

dużych. Jednocześnie odsetek dzieci, od rodziców których opłaty są pobierane, jest
w nich zdecydowanie mniejszy.

Projektowane rozwiązanie zakłada wsparcie gmin przez przekazanie dotacji z budżetu
państwa na każde dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy, wraz
z jednoczesnym ograniczeniem opłat ponoszonych przez rodziców do wysokości 1 zł za
godzinę.
Kalkulacja dotacji dla gmin będzie oparta o liczbę wszystkich dzieci uczęszczających
do przedszkoli i zarejestrowanych w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na
dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji oraz:
– w 2013 r. o kwotę 414 zł na dziecko (gdyż ograniczenie opłat będzie dotyczyło jednej
trzeciej roku, tj. od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.);
– w 2014 r. o kwotę 1 242 zł na dziecko;
– w kolejnych latach odpowiednia kwota dotacji na dziecko określona została
z uwzględnieniem przewidywanego średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług
konsumpcyjnych ogółem.
Według danych Systemu Informacji Oświatowej z dnia 30 września 2012 r. 62% dzieci
przebywa w przedszkolach powyżej 5 godzin i jest to maksymalny odsetek dzieci, od
których gmina może pobierać opłaty (ponieważ istnieją gminy, które zwiększają
bezpłatny wymiar nauczania, wychowania i opieki ponad 5 godzin). Aby oszacować
możliwe dochody gmin z tytułu opłat od rodziców przyjęto bezpieczne założenie, że
średni czas przebywania w przedszkolach dzieci, które pozostają w nich powyżej
5 godzin, wynosi średnio:

– 8,5 godziny dziennie dla miast na prawach powiatu i gmin miejskich;
– 8 godzin dziennie dla gmin miejsko-wiejskich;
– 7,5 godziny dziennie dla gmin wiejskich.

Powyższe oznacza, że dla 21 dni roboczych w miesiącu i 10 miesięcy w roku (po
odliczeniu 2 miesięcy nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu urlopu rodziców,

12 Stawka maksymalnej opłaty będzie waloryzowana w następnych latach skumulowanym wskaźnikiem
inflacji, jeśli w kolejnych latach przekroczy on 10%.
100

choroby itp.) roczna liczba godzin przebywania tych dzieci ponad czas bezpłatnego
nauczania, wychowania i opieki wynosi:

– 735 godzin rocznie dla miast na prawach powiatu i gmin miejskich;
– 630 godziny rocznie dla gmin miejsko-wiejskich;
– 525 godziny rocznie dla gmin wiejskich.

System Informacji Oświatowej nie gromadzi danych w zakresie rzeczywistego czasu
przebywania dzieci w przedszkolach – oprócz określenia, czy dziecko przebywa do, czy
powyżej 5 godzin dziennie. Bazując jednak na wynikach ankiety przeprowadzonej
wśród gmin można stwierdzić, że przyjęte założenia nie są zaniżone.

Analiza sytuacji finansowej gmin w poszczególnych latach, w oparciu o szczegółowe
dane dla każdej gminy, zostanie przedstawiona w dalszej części, niemniej jednak aby
oszacować skutki finansowe dla budżetów gmin, należy zauważyć, że średnia stawka
godzinowa, ważona łączną liczbą godzin, od której pobierane są opłaty, wynosi obecnie
2,14 zł, 62% dzieci płaci opłaty i jednocześnie przebywa w przedszkolu średnio 8,22
godzinZałożono również, że 30% dzieci przebywających w przedszkolach
niepublicznych będzie od września 2015 r. objętych wychowaniem przedszkolnym
w przedszkolach ze zwiększoną z 75% do 100% dotacją z budżetu gminy. W analizach
pominięto możliwość zwiększenia dotacji powyżej 100%, bowiem zakłada się, że
skorzystają z niej tylko nieliczne samorządy i to jedynie w okresie przejściowym.
Samorządy mogą stosować zwiększoną dotację jako wzmocnioną zachętę do
przekształcania dla przedszkoli niepublicznych, o ile stwierdzą, że jest to bardziej
opłacalne niż inwestowanie w nowe budynki przedszkolne.

Dla całego sektora samorządowego, sytuacja finansowa przedstawiałaby się
następująco:

W roku 2013 gminy otrzymają dotację z budżetu państwa w wysokości 504 mln zł,
natomiast ubytek w ich dochodach można wyliczyć szacunkowo jako:

13 Co daje średnio 676 godziny rocznie, od których pobierane są opłaty. Wyliczenia uwzględniają
zakładane różnice w średnim czasie przebywania dziecka w przedszkolu pomiędzy typami
samorządów.
101