Poselski projekt ustawy o ogrodach działkowych

U Z A S A D N I E N I E

I
1. 11 lipca 2012 roku Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok w sprawie
zgodności ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych
(dalej u.r.o.d.) z Konstytucją. Trybunał uznał 22 artykuły tej ustawy (na ogólną
liczbę 50) za niezgodne z ustawą zasadniczą. Zgodnie z decyzją TK, poza
jednym art. 10, wszystkie pozostałe artykuły niezgodne z konstytucją tracą moc
obowiązującą 20 stycznia 2014r.
Obowiązująca dziś u.r.o.d., oraz jej poprzedniczka, ustawa o
pracowniczych ogrodach działkowych z 1981r. stworzyły praktycznie monopol
zarządzania ogrodami działkowymi w Polsce, oddając sferę ogrodów w ręce
Polskiego Związku Działkowców (PZD) – organizacji utworzonej wspomnianą
ustawą z 1981r. PZD użytkuje dziś ponad czterdzieści tysięcy hektarów gruntów
będących, w znacznej większości, własnością gmin. Część użytkowanych przez
PZD gruntów jest własnością skarbu państwa.
2. Grunty wchodzące w skład zasobu PZD, to w niewielkiej części
ogrody z przedwojenną jeszcze historią, w części ogrody zakładane na mocy
dekretu z 1946r. oraz ustawy z 1949r. Po 1981r. ogrody tworzone były na mocy
ustawowego, bezpłatnego przejęcia przez PZD gruntów gminnych i skarbu
państwa. Umożliwiła to ustawa z 1981r., znowelizowana w 1995r. W swoim art.
8 ust. 1 nakazywała bowiem nieodpłatne przekazanie Polskiemu Związkowi
Działkowców w użytkowanie gruntów, przeznaczonych w miejscowych planach
zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) pod pracownicze ogrody
działkowe. Podobnie czyniła to u.r.o.d z 2005r. Trybunał Konstytucyjny
kilkakrotnie kwestionował te zapisy. Pierwszy raz uczynił to 20 listopada 1996r.
(K 27/95). Orzeczenie TK nie dokonało jednak zmiany w polskim systemie
prawnym – zostało uchylone przez Sejm uchwałą z 24 kwietnia 1997r. Co
więcej, ustawodawca w nowej ustawie z 2005r. powtórzył ten zapis w art. 10
ust. 1.
Drugi raz, dziewiątego grudnia 2008r., Trybunał Konstytucyjny w wyroku
(K 61/07) ponownie orzekł niekonstytucyjność przepisu, który zobowiązywał
gminy do nieodpłatnego przekazywania PZD w użytkowanie gruntów,
stwierdzając przy tym: „Analogiczny do obecnie zaskarżonego art. 10 ust. 1
ustawy działkowej przepis – art. 8 ust. 1 u.p.o.d. – został zakresowo uznany za
niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tym samym
oczywiste jest, że w zasadę tę – w tym samym zakresie – godzi również art. 10
ust. 1 ustawy działkowej (…) zdumienie musi budzić fakt, że unormowanie,
którego niekonstytucyjność została orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny,
zostało przez ustawodawcę ponownie uchwalone w nowej ustawie. To, że w
dawnym stanie konstytucyjnoprawnym Sejm miał możliwość oddalenia
orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nie zwalnia ustawodawcy od obowiązku
respektowania dokonanych przezeń ustaleń i nie uchyla nakazu
powstrzymania się od uchwalania przepisów jawnie niekonstytucyjnych”.
Orzeczenie to odnosiło się tylko do gruntów gminnych, gdyż w takim zakresie
było zaskarżenie.
Trzeci raz Trybunał orzekł niekonstytucyjność nakazu nieodpłatnego
przekazywania na rzecz PZD gruntów – w odniesieniu do skarbu państwa - 11
lipca 2011r. (K 8/10).
3. Grunty, którymi dysponuje dziś Polski Związek Działkowców, są w
ponad 60% w użytkowaniu wieczystym PZD. Swoiste uwłaszczenie
umożliwiała ustawa z 1995r. (nowelizująca ustawę z 1981r.). Jej artykuł 2 ust. 1
i 3 stanowił, że Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie, w
stosunku do gmin i skarbu państwa, nieodpłatnego przekazania w użytkowanie
wieczyste gruntów (na których są ogrody stałe, których istnienie jest zgodne z
m.p.z.p). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z listopada 1996r. (K 27/95)
uchylające ten przepis, jako niezgodny z Konstytucją, nie stało się jednak
obowiązujące, wobec uchwały Sejmu z 24.04.1997. Dopiero wyrok TK z 20
lutego 2002r. (K 39/00) stwierdzający naruszenie przez w.w. przepisy art.165 i
167 Konstytucji oraz wyrok Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2003r. (sygn. akt
IV CK 20/04, OSNC nr 4/2004, poz. 66) spowodowały, że PZD przestał móc
skutecznie wysuwać roszczenia o przekazywanie nieodpłatne gminnych
gruntów w użytkowanie wieczyste. Trybunał w uzasadnieniu napisał, że
„preferencyjne, nieusprawiedliwione obiektywnymi przesłankami
„uwłaszczenie” PZD kosztem mienia komunalnego jest sprzeczne z
konstytucyjną zasadą ochrony własności jednostek samorządu terytorialnego”.
4. Podmioty zaskarżające do Trybunału Konstytucyjnego poszczególne
zapisy zawarte w ustawach o pracowniczych i rodzinnych ogrodach
działkowych to organy samorządów terytorialnych: Rada Miejska w
Wąbrzeźnie, Rada Miasta Rejowiec Fabryczny, Rada Gminy Warszawa –
Centrum, Rada Gminy Piaseczno, Rada Miasta Wrocławia. W swoich
wnioskach argumentowali, że przepisy nakazujące im nieodpłatne pozbywanie
się mienia komunalnego (gruntów) na rzecz PZD, lub nakazujące bezpłatne
uwłaszczanie PZD na gminnych gruntach (w sensie ustanawiania użytkowania
wieczystego) uderzają w interesy całej wspólnoty gminnej i poprzez
ograniczenie możliwości dysponowania tymi gruntami i pobierania z nich
pożytków, powodują spadek dochodów własnych gmin.
Ta różnica interesów gmin i PZD zaostrza się wraz ze zmianami
cywilizacyjnymi, a w szczególności z rosnącymi potrzebami rozwoju miast.
Gminy potrzebują nowych terenów rozwojowych, inwestycyjnych. Miasta,
szczególnie duże potrzebują terenów uzbrojonych, dobrze zlokalizowanych w
celu przeznaczenia ich na działalność gospodarczą, a także na budownictwo
mieszkaniowe. Wielu urbanistów zwraca uwagę na konieczność zwiększania
urbanizacji, przestrzegając przed skutkami nasilającego się procesu „rozlewania
się” miast. Rosnące wówczas koszty inwestycji publicznych (infrastruktury,
dróg, komunikacji), przerastają możliwości finansowe samorządów
terytorialnych.

II
5. Sytuacja powstała po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca
2012 roku wymaga rozstrzygnięć ustawowych, których kierunek można
wywieść z uzasadnienia do tego wyroku. Trybunał Konstytucyjny pisze co
prawda, że „postrzegany jako tzw. ustawodawca negatywny, nie jest władny
wskazywać parlamentowi, jak powinien na nowo uregulować stosunki
społeczne w obszarze ogrodnictwa działkowego”, ale dalej dodaje: „Może
natomiast i powinien zaznaczyć, jaki obszar swobody regulacyjnej Sejmowi
został pozostawiony po obaleniu domniemania konstytucyjności
kontrolowanego aktu, a także w kontekście wcześniejszych orzeczeń
Trybunału odnoszących się do kwestii konstytucyjności ustaw regulujących
funkcjonowanie ogrodów działkowych w Polsce”. Jako, że głównym zarzutem
Trybunału wobec kwestionowanej u.r.o.d. z 2005r. jest zagwarantowany
ustawowo monopol Polskiego Związku Działkowców. TK pisze: „prawne
gwarancje uprzywilejowanej pozycji majątkowej scentralizowanej, „tworzonej
odgórnie”, z gwarancją monopolu organizacji działkowców nie da się pogodzić
z europejskim standardem ochrony prawa własności”.
W punkcie 10 uzasadnienia TK pisze: „PZD to osoba prawna, która
powstała na mocy przepisów ustawy z 1981 r., a obecnie działa na mocy art. 25
ust. 3 w związku art. 27 u.r.o.d. Skoro więc Związek powstał na mocy ustawy,
to tylko w tej samej formie może dojść do likwidacji tego podmiotu. (…) Do
likwidacji PZD jako podmiotu prawnego – w stwierdzonych warunkach
prawnych – konieczna jest jednakże interwencja ustawodawcy. Wyrok
Trybunału w tym zakresie stanowi więc zobowiązanie ustawodawcy do
wszczęcia postępowania legislacyjnego. Jest oczywiste, że ustawa likwidująca
PZD będzie musiała objąć zakresem swej regulacji również kwestie praw
majątkowych tej organizacji. W tym kontekście, Trybunał w niniejszym
składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone przez pełny skład w wyroku z 3
czerwca 1998 r. (sygn. K 34/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 49), w którym
Trybunał stwierdził, że:
„Prawo polskie nie zawiera ogólnej regulacji dotyczącej przeznaczenia
majątku osób prawnych, utworzonych w drodze ustawy, a następnie
zniesionych w tej samej drodze. W tej sytuacji pozostaje przyjąć, że majątek
zniesionej w taki sposób osoby prawnej pozostaje w dyspozycji Skarbu
Państwa. (…) Nie pozbawia to ustawodawcy możliwości innego uregulowania
sytuacji prawnej składników majątku zniesionej w drodze ustawowej osoby
prawnej, jednakże przy zachowaniu zasad konstytucyjnych, w tym zasady
sprawiedliwości społecznej”.
Trybunał podkreśla jednak, że znaczna większość gruntów oddanych do
tej pory w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie PZD jest własnością
jednostek samorządu terytorialnego. W celu ochrony własności komunalnej
należy zatem przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego przyznane PZD wraz
z likwidacją tego podmiotu wygaśnie, a pełnia praw rzeczowych nie zostanie
automatycznie przyznana Skarbowi Państwa, lecz powróci do właścicieli
gruntów, a więc albo do Skarbu Państwa, albo do jednostek samorządu
terytorialnego.”
6. Niniejszy projekt zakłada więc likwidację Polskiego Związku
Działkowców rozdysponowując mienie tej organizacji pomiędzy skarb państwa,
a gminy. Grunty, budynki i urządzenia znajdujące się w granicach ogrodu,
niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ogrodu działkowego i
przeznaczone do wspólnego korzystania przez działkowców, stają się mieniem
właściciela gruntu. Pozostałe mienie przechodzi na skarb państwa i wchodzi w
skład tworzonego Krajowego Funduszu Ogrodowego. Likwidacji podlega także
Fundusz Rozwoju Rodzinnych Ogrodów Działkowych (FRROD), którego
aktywa zasilają także Krajowy Fundusz Ogrodowy. Minister właściwy dla
skarbu państwa powołuje likwidatora mienia PZD i FRROD.
7. Działkowcy, według przedłożenia, zachowują prawa do swoich altan,
obiektów gospodarczych i innych budowli. Projekt w znacznym też stopniu
chroni prawa działkowców do dalszego korzystania z działek. Czyni to silnie
ograniczając władztwo właścicieli gruntów (gmin i skarbu państwa) nad swoim
mieniem. Ustanawia na gruntach, na których w dniu wejścia w życie ustawy
istnieją ogrody działkowe, obowiązek zawarcia przez właścicieli ze
stowarzyszeniami ogrodowymi reprezentującymi działkowców,
bezterminowych umów na prowadzenie ogrodów. Likwidacja ogrodów jest
możliwa jedynie w celu realizacji inwestycji celu publicznego, lub innego celu
zapisanego w m.p.z.p. W obu tych przypadkach właściciel gruntu (gmina, skarb
państwa) będzie miał obowiązek zapewnienia działkowcom działek w innych
ogrodach lub odtworzenia ogrodu w innym miejscu. Ponadto we wszystkich
przypadkach likwidacji ogrodu, właściciel gruntu będzie musiał wypłacić
odszkodowanie za utracone mienie i poniesione nakłady na inwestycje wspólne.
8. Ograniczenie władztwa gmin i skarbu państwa nad swoimi gruntami
rozciąga się także na pobieranie pożytków z mienia. Ustawa zwalnia
nieruchomości gruntowe, a także budynki posadowione i użytkowane zgodnie z
prawem, z podatków i opłat lokalnych. Ogranicza też opłaty roczne, jakie
działkowcy będą zobowiązani płacić na rzecz właściciela gruntu do kwoty nie
większej niż pięciokrotność wysokości podatku rolnego ustalonego, jak dla
użytku rolnego.
9. Projekt rozwiązuje też problem „byłych właścicieli”, którzy odzyskali
już, lub w przyszłości odzyskają, tytuł prawny do gruntów na których obecnie
funkcjonują ogrody działkowe. Będą oni mogli przejąć władztwo nad gruntem
po 2 latach od jego odzyskania, lub wejścia w życie niniejszej ustawy. Pozwoli
to na uporządkowany proces likwidacji działek i da czas działkowiczom na
poszukiwanie dla siebie miejsca w innych ogrodach, a także na rozmowy z
gminą o ewentualności utworzenia nowego ogrodu.
10. Ogrody prowadzić będą stowarzyszenia ogrodowe zakładane przez
działkowców z danego ogrodu. Przynależność do stowarzyszenia będzie
dobrowolna. Stowarzyszenie będzie zawierało z właścicielem gruntu umowę o
prowadzenie ogrodu, zawierającą między innymi zasady korzystania z gruntu,
budynków i urządzeń znajdujących się w ogrodzie, a także wysokość opłat
rocznych. Stowarzyszenie ogrodowe zawierać będzie też umowy o korzystanie z
działki z działkowcami. W ściśle określonych przypadkach, w szczególności nie
powołania przez działkowców stowarzyszenia ogrodowego lub nie
wywiązywania się stowarzyszenia z obowiązków, właściciel gruntu przejmuje
jego obowiązki, lub zleca to innemu podmiotowi.
11. Projekt przewiduje też powołanie funduszu ogrodowego, w celu
finansowania inwestycji na częściach wspólnych ogrodu. Fundusz powstaje
dzięki wpływowi środków z pierwszej opłaty rocznej działkowców, gdyż w
pierwszym roku stowarzyszenie ogrodowe zwolnione jest z przekazania
właścicielowi gruntu opłaty za korzystanie z gruntu. Potem zasilany jest ze
składek działkowców (w wysokości 20% opłaty rocznej). Fundusz, przy
realizacji inwestycji może aplikować o wsparcie do Krajowego Funduszu
Ogrodowego. Ten zaś powstaje ze środków byłego PZD oraz ze spieniężenia
przez likwidatora majątku PZD.
12. Projekt wprowadza nowe narzędzie do walki z działkowcami
łamiącymi zakaz wykorzystywania działki do celów mieszkaniowych albo
prowadzenia działalności gospodarczej. Wójt, burmistrz, prezydent będą mogli
co rok nakładać kary pieniężne na takich działkowców w wysokości do
trzykrotności (łamanie zakazu zamieszkiwania) lub do pięciokrotności (łamanie
zakazu działalności gospodarczej) podatku od nieruchomości liczonego dla
budynku w którym prowadzi się działalność gospodarczą.