Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych

– 4 –
4d. Wysokość opłaty z tytułu płatności przy użyciu karty płatniczej nie może
przekroczyć kosztów tej płatności ponoszonych przez akceptanta na rzecz agenta
rozliczeniowego.
4e. W przypadku gdy akceptant pobiera opłatę z tytułu płatności przy użyciu
karty płatniczej jest on obowiązany oznaczyć miejsce prowadzania działalności
dodatkowo informacją o pobieraniu tej opłaty. Przed dokonaniem płatności przy
użyciu karty płatniczej akceptant informuje płatnika o wysokości tej opłaty.”,
b) ust. 5 otrzymuje brzmienie:
„5. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze
rozporządzenia, szczegółowe warunki pobierania opłat z tytułu płatności przy
użyciu karty płatniczej należności o charakterze publicznoprawnym, stanowiących
dochód budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, kierując się
potrzebą przekazania pełnej kwoty danej należności publicznoprawnej na
wyznaczony rachunek bankowy oraz biorąc pod uwagę specyfikę tych płatności.”.
Art. 2. Organizacja kartowa, wydawca kart płatniczych oraz agent rozliczeniowy
działający w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy są obowiązani, w terminie 6 miesięcy od
dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, dostosować swoją działalność, w tym zawarte
umowy, do przepisów ustawy zmienianej w art. 1.
Art. 3. 1. Od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2013 r. stawka opłaty
interchange nie może przekroczyć 1,0% wartości jednostkowej krajowej transakcji płatniczej,
o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz – w zakresie transakcji płatniczej przy użyciu
karty płatniczej – art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1.
2. W latach 2014 i 2015 stawka opłaty interchange nie może przekroczyć 0,7% wartości
jednostkowej krajowej transakcji płatniczej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz –
w zakresie transakcji płatniczej przy użyciu karty płatniczej – art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy
zmienianej w art. 1.
Art. 4. Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia.
U Z A S A D N I E N I E

Uwagi ogólne
Podstawowym celem projektu jest ustawowe określenie maksymalnej stawki opłaty
interchange oraz wyeliminowanie mechanizmów, które ograniczają konkurencję na rynku
usług obsługi transakcji dokonywanych w ramach zapłaty za pomocą kart płatniczych (rynku
kartowym).
Projektodawca zakłada, iż proponowane rozwiązania będą skutkować rozwojem obrotu
bezgotówkowego oraz poprawą konkurencyjności na rynku kartowym, a tym samym
zwiększeniem dostępności nowoczesnych instrumentów płatniczych dla szerszego kręgu
konsumentów.
Konkurencja jest zawsze jednym z głównych czynników wpływających na poprawę
efektywności i rozwoju wielu gałęzi gospodarki. Jednak w bieżącej konfiguracji rynkowej
konkurencja cenowa na rynku kartowym wydaje się być prawie całkowicie nieobecna. Można
nawet powiedzieć, że obowiązujące na tym rynku zasady ustalania modeli prowizyjnych są
często antykonkurencyjne. Efektywność i rozwój rynku kartowego w Polsce wymaga m.in.
większej konkurencji cenowej wśród uczestników dominującego aktualnie czterostronnego1)
modelu biznesowego dla kart płatniczych.2)
Jak wynika z opracowanej przez Narodowy Bank Polski „Analizy funkcjonowania
opłaty interchange w transakcjach bezgotówkowych na rynku polskim” (opracowanie ze
stycznia 2012 r.) wysoka dynamika wzrostu liczby i wartości transakcji przy użyciu kart
płatniczych nie skutkuje podniesieniem wskaźników rozwoju akceptacji kart płatniczych,
w szczególności nie przekłada się na dynamikę wzrostu liczby punktów handlowo–
usługowych (point–of–sale – POS) akceptujących karty płatnicze, a tym samym na
zwiększenie „ubankowienia” i „ukartowania” polskiego społeczeństwa.

1)
Wyróżnia się dwa podstawowe modele biznesowe dla kart płatniczych: system trójstronny i system
czterostronny. Najbardziej rozwinięte systemy funkcjonują w ramach modelu czterostronnego. Model ten
obejmuje cztery grupy podmiotów: konsumentów, akceptantów, wydawców kart płatniczych oraz agentów
rozliczeniowych. W oparciu o ten model swoje systemy prowadzą organizacje kartowe VISA i MasterCard.
Model czterostronny różni się od pozostałych modeli rozdzieleniem funkcji wydawcy kart i agenta
rozliczeniowego, a także występowaniem opłaty interchange (interchange fee) – za opracowaną przez
Narodowy Bank Polski „Analizą funkcjonowania opłaty interchange w transakcjach bezgotówkowych na
rynku polskim”.
2)
Harry Leinonen, Debit card interchange fees generally lead to cash-promoting cross-subsidisation, Bank of
Finland Research Discussion Papers 3 – 2011.
– 2 –
Powszechnie podkreśla się, iż jednym z głównych powodów tego stanu rzeczy są
wysokie opłaty z tytułu zapłaty kartą płatniczą ponoszone przez akceptantów (opłata
akceptanta – MSC). Opłata akceptanta stanowi koszt działalności akceptanta, w związku
z oferowaniem przez niego swoim klientom bezgotówkowego sposobu płatności.
Zasadniczym elementem opłaty akceptanta (do 85% tej opłaty) jest opłata interchange.
Opłata ta przekazywana jest przez agenta rozliczeniowego do wydawcy karty płatniczej
użytej przez klienta przy dokonaniu zapłaty.
Obecnie obowiązujące w Polsce stawki opłat interchange są najwyższe w Europie
i wynoszą ok. 1,6% wartości jednostkowej transakcji płatniczej dla kart debetowych i ok.
1,5% dla kart kredytowych i obciążeniowych, przy czym średnia unijna (wliczając w to
Polskę) wynosi odpowiednio 0,7% i 0,84%.
W aktualnym stanie prawnym wysokość stawki opłaty interchange nie jest regulowana
powszechnie obowiązującymi przepisami. Stawki opłaty wyznaczane są, w zasadzie
arbitralnie3), przez – działające w ramach faktycznego duopolu – organizacje kartowe.
Zdaniem projektodawcy w interesie społecznym jest ustawowe ustalenie maksymalnych
stawek opłaty interchange. W związku z tym, iż udział agenta rozliczeniowego w opłacie
akceptanta stopniowo spada (na rzecz wydawcy karty) oraz mając na względzie fakt, iż
z pozostałej agentowi rozliczeniowemu części uiszcza on dodatkowo opłaty na rzecz
organizacji kartowej, ustawowe ograniczenie stawki opłaty akceptanta powinno sprowadzać
się nie do tej opłaty w ogólności, ale wyłącznie do opłaty interchange.4) Nie można przy tym
zapominać, że już dziś działalność agenta rozliczeniowego jest niskomarżowa oraz, że na
rynku agentów rozliczeniowych panuje duża konkurencja (na polskim rynku funkcjonuje już
kilkunastu agentów rozliczeniowych). Wydaje się, iż obniżenie stawek opłat interchange dość
szybko przełoży się na obniżenie cen, uzgadniane między akceptantami a agentami
rozliczeniowymi. W przeciwnym bowiem razie akceptanci będą się decydować na zmianę
agenta rozliczeniowego, na takiego, który obniżkę opłaty interchange w opłacie akceptanta
uwzględni.

3) Stawki opłat interchange dla transakcji dokonywanych kartami VISA na terenie Europy są ustalane przez
przedstawicieli banków w ramach stowarzyszenia Visa Europe. W przypadku transakcji kartami MasterCard
i Maestro na terenie Europy stawki opłat określa spółka MasterCard Europe.
4)
Należy przy tym pamiętać, iż zwolenników ma również inna koncepcja regulacyjnego podejścia do ustalenia
maksymalnych poziomów opłat z tytułu płatności kartą płatniczą ponoszonych przez akceptanta
przewidująca, iż uregulować należy nie tylko opłatę interchange, ale całą opłatę akceptanta.
– 3 –
Konieczność ustawowej ingerencji w wysokość opłaty interchange wynika głównie
z następujących faktów:
1)
na rynku mamy do czynienia z duopolem pochodzących z USA organizacji kartowych
działających w stworzonym przez nie modelu biznesowym i konkurencyjnym (VISA
i MasterCard mają 98,6% udziału w rynku kartowym);
2) brak jest rynkowego i prawnego wpływu na wysokość stawki interchange ze strony
innych podmiotów aniżeli organizacje kartowe i – w ograniczonym zakresie – banki;
można mówić o antykonkurencyjności istniejących na rynku kartowym zasad ustalania
modeli prowizyjnych;
3) brak jest możliwości negocjacji wysokości stawki opłaty interchange przez agentów
rozliczeniowych, a w konsekwencji akceptantów (punkty usługowo-handlowe);
4) polski rynek jest bardzo atrakcyjny i perspektywiczny pod względem potencjału
rozwoju płatności bezgotówkowych, stąd też istnieje pilna potrzeba wprowadzenia
jasnych zasad działania na rynku płatności bezgotówkowych.
Kolejną ważną przesłanką przemawiającą za ingerencją ustawodawcy w stawki opłat
interchange jest brak efektywnych rozwiązań samoregulacyjnych w analizowanym obszarze.
Wielomiesięczne negocjacje prowadzone pod auspicjami Narodowego Banku Polskiego
w kwestii systemowego i samoregulacyjnego podejścia do obniżenia opłaty interchange nie
przyniosły oczekiwanego rezultatu.
Nie bez znaczenia jest również to, iż wysoka stawka opłaty interchange może wpływać
na finalne ceny produktów i usług oferowanych przez punkty handlowo–usługowe
przyjmujące płatności kartą płatniczą.
Należy też mieć na względzie, iż obecnie obowiązujące w Polsce stawki opłat
interchange stanowią barierę dla powstania i wdrożenia wydajniejszej od kartowej technologii
płatności, a w efekcie odraczają na czas nieokreślony korzyści społeczne z tego wynikające.
Opracowując projekt wzięto też pod uwagę pogląd Sądu Unii Europejskiej, który
w wyroku z dnia 24 maja 2012 r.5), uznał – podtrzymując decyzję Komisji Europejskiej –
m.in., iż:

5) Nieprawomocny wyrok w sprawie T-111/08 MasterCard, Inc i in./Komisja; sprawa dot. decyzji KE
uznającej wielostronnie uzgadnianą opłatę interchange (WOI) nakładaną na płatności transgraniczne
dokonywane kartami MasterCard, za niezgodną z europejskim prawem konkurencji.
– 4 –
1) wielostronnie uzgadniane opłaty interchange skutkują określeniem minimalnego progu
opłat za obsługę akceptantów i z tego względu stanowią ograniczenie konkurencji
cenowej ze szkodą dla akceptantów;
2) nie
wykazano,
że wielostronnie uzgadniane opłaty interchange pociągają za sobą wzrost
efektywności mogący uzasadniać ich skutki polegające na ograniczeniu konkurencji;
3) wielostronnie uzgadniane opłaty interchange nie są obiektywnie konieczne do
funkcjonowania systemu płatności dokonywanych kartami MasterCard;
4) jest
mało prawdopodobne to, iż w braku wielostronnie uzgadnianych opłat interchange
znaczna część banków zaprzestanie działalności polegającej na wydawaniu kart lub
ograniczy jej zakres;
5) w braku wielostronnie uzgadnianych opłat interchange akceptanci byliby w stanie
wywierać większą presję konkurencyjną na kwotę kosztów naliczanych im za
korzystanie z kart płatniczych;
6)
metody ustalania kwoty wielostronnie uzgadnianych opłat interchange polegają, z jednej
strony, na zawyżaniu kosztów ponoszonych przez instytucje finansowe przy wydawaniu
kart płatniczych i, z drugiej strony, na nieocenianiu w sposób właściwy korzyści, jakie
przysparza ten sposób płatności akceptantom.
Projektodawca ma świadomość, iż regulacyjne podejście do ustalenia maksymalnych
stawek opłaty interchange w drodze ustawowej wpłynie na uczestników rynku, którzy
obecnie arbitralnie i mało transparentnie ustalają wysokość opłaty interchange. Pojawiać się
mogą zarzuty, iż projektowane rozwiązania naruszają art. 22 Konstytucji. Niemniej trzeba
pamiętać, iż konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru
absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności
gospodarczej jest dopuszczalne, w drodze ustawy, ze względu na ważny interes publiczny.
W interesie publicznym leży minimalizowanie skutków funkcjonowania wszelkiego
rodzaju monopoli, będących zaprzeczeniem gospodarki wolnorynkowej, a także zapewnienie
bezpieczeństwa państwa, ochrona interesów jego obywateli oraz innych zasad i dóbr
konstytucyjnych (m.in. zasad: sprawiedliwości społecznej, zrównoważonego rozwoju oraz
ochrony konsumenta). Zdaniem projektodawcy, art. 22 Konstytucji nie stoi na przeszkodzie
stworzeniu ram prawnych obrotu gospodarczego, które – na tyle na ile to możliwe –
ograniczą negatywne skutki zniekształconych mechanizmów wolnorynkowych.
Dokonując analizy rynku stwierdzono nierówności mające charakter strukturalny,
uzasadniające podjęcie działania przez ustawodawcę i ingerencję w prawa określonych grup