Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

1. Stan obecny.

W Polsce istnieje ponad 300 gmin, które ze względu na położenie na obszarach
o szczególnych walorach przyrodniczych prawnie chronionych nie funkcjonują
normalnie z powodu nałożonego na nie – przepisami różnych ustaw -

środowiskowego reżimu ochronnego (ich tereny pokryte są obszarami chronionymi w
ponad 50 % powierzchni). Ze względu na ustanowione przepisami legislacyjnymi
ograniczenia w gospodarowaniu przestrzenią obszarów prawnie chronionych, a także
ich zasobami (przyrodniczymi, wodnymi czy surowcowymi) - obszary chronione
rozumiane jako parki narodowe oraz inne formy ochrony przyrody rozumiane w
kontekście przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U.
z 2009 , Nr 151, poz. 1220 z pó n. zm. t.j.) są postrzegane przez społeczności lokalne
– w przeważającej liczbie przypadków – jako niedające się pokonać bariery w rozwoju
gminnych jednostek samorządowych.

Debata na temat możliwości finansowego wspierania takich samorządów toczy
się już od początku lat 90-tych nie tylko w Polsce, ale również w innych krajach
„starej” Unii Europejskiej (Portugalia, Niemcy), Stanach Zjednoczonych, Australii czy
Brazylii. W tych pa stwach funkcjonują różnego rodzaju mechanizmy
rekompensujące straty gminom. Są to w zależności od kraju - subwencje z
budżetu lub inne transfery środków do jednostek, na których terenie istnieją
tereny objęte szczególną ochroną. I tak dla przykładu : w Niemczech istnieje system
subwencji dla gmin na szczeblu federalnym i landowym, które są przeznaczane na
określone cele – wydatki związane z ochroną środowiska tj.: ochrona gruntów,
rekultywacja zanieczyszczonych obszarów, ochrona wód, odprowadzanie ścieków,
oszczędzanie energii, ochrona terenów dla rekreacji. Kwoty subwencji są
zróżnicowane w zależności od poszczególnych landów, natomiast podkreśla się
obecnie, że wsparcie to jest niewystarczające. Aby wyjść naprzeciw potrzebom gmin o
ograniczonych możliwościach rozwoju w Niemczech rozważa się obecnie możliwość
wprowadzenia mechanizmów wsparcia finansowego w postaci transferu ryczałtowego
oraz bezwarunkowej subwencji ekologicznej. Oba te modele oparte są o tzw.
„jednostkę ochrony” (CU) w zależności od rodzaju ochrony w skali od 0,3 do 1,0.
6 
 
Założeniem pierwszego z rozwiązań jest wyznaczenie wartości CU w przeliczeniu na
obszary chronione i na jednego mieszkańca landu przy wprowadzeniu stawki bazowej
odmiennej dla terenów miejskich i wiejskich. W drugim przypadku, wielkość
subwencji jest określona jako suma rocznych wydatków na utrzymanie dróg oraz
wydatków na kulturę.

Podobna potrzeba kompensacji finansowej dla gmin o ograniczonych
możliwościach rozwoju ze względu na obecność na ich terenach obszarów prawnie
chronionych o szczególnych walorach przyrodniczych wynikła w Polsce już na
początku lat 90. ubiegłego stulecia. Tym bardziej, iż kwestia ta dotyczy, jak
wspominano na początku, ponad 300 z ok. 2400 gmin w Polsce. Konieczność
wyrównania ubytków w dochodach gmin, na obszarach których znajdują się znaczne
powierzchnie obszarów chronionych wynika również z zapisanej w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej zasady solidaryzmu społecznego oraz funkcji jaką winno
spełniać nasze Państwo tj. zapewnienia ochrony środowiska, osiąganej poprzez
politykę zrównoważonego ekologicznego rozwoju (art. 5 Konstytucji: Rzeczpospolita
Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia
wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże
dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą
zrównoważonego rozwoju). Wprowadzenie stosownego rozwiązania w tej materii
pozwoliłoby gminom „przyrodniczym” na „odzyskanie” utraconych korzyści, jakie
gmina by pozyskała, gdyby nie - wprowadzone koniecznością prawnej ochrony –
ograniczenia w gospodarowaniu i inwestowaniu na tych terenach.

W dyskusji na temat wspierania finansowego gmin „przyrodniczych” podkreśla
się – słuszne w opinii projektodawców – założenie, że korzyści z tytułu obecności na
terytorium kraju form ochrony przyrody czerpią nie jedynie mieszkańcy
poszczególnych gmin, a wszyscy obywatele kraju, wobec czego obciążenia spadające
z tego tytułu jedynie na wąską grupę obywateli, są – w świetle zapisów
konstytucyjnych – nieuzasadnione i winny być wyrównywane w ramach instrumentu
„kompensacyjnego” ubytku w dochodach tych jednostek. W Polsce jak dotąd
mechanizmy kompensacyjne przeznaczone dla obszarów chronionych, funkcjonują
7 
 
jedynie w bardzo szczątkowej formie. Istnieje wprawdzie możliwość
subwencjonowania gmin ze względu na utracone dochody wynikłe z ustanowionych
prawnie ulg i zwolnień podatkowych, jednakże w następstwie kolejnych zmian
legislacyjnych oraz zmian w ewidencji gruntów i budynków – kwoty te są minimalne i
nie pozwalają na wyrównanie rzeczywiście poniesionych ubytków w dochodach
własnych. Ponadto, funkcjonowanie na terenie gmin różnorodnych form ochrony
przyrody wymusza na samorządach konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków
niezbędnych do stworzenia i utrzymania infrastruktury turystycznej czy wydatków
wynikających z konieczności opracowywania ocen oddziaływania projektów na
środowisko.

Potrzeba wprowadzenia mechanizmu finansowego rekompensowania
samorządom lokalnym ograniczeń w użytkowaniu gruntów objętych formami ochrony
przyrody i zapewnienia realizacji zrównoważonego rozwoju, ujawniła się w
szczególności w ostatnim latach tj. w okresie programowania funduszy europejskich
na lata 2007 – 2013 i zmian w zasadach przyznawania pomocy z Narodowego
Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej polegających na odejściu od
wspomagania subwencjami stosunkowo małych inwestycji. W Regionalnych
Programach Operacyjnych (wojewódzkich) i w zasadach przyznawania pomocy z
środków Narodowego Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej
wprowadzono wska niki efektywności kosztowej, które już na starcie dyskryminują
wnioski małych gmin z terenów chronionych. Niskie wska niki wynikają z charakteru
obszarów cennych przyrodniczo: są to z zasady obszary o rozproszonej sieci
osiedleńczej (niska gęstość zaludnienia) i trudnych warunkach gruntowych, a także
tereny bagienne, podmokłe lub górskie.

Aktualnie na terenie Polski znajdują się 23 parki narodowe, które łącznie
zajmują powierzchnię 325 646 hektarów obejmującą tereny administracyjne 111
gmin (patrz: tabela poglądowa nr 1- Gminy położone w parkach narodowych, których
powierzchnia parku przekracza 5000 ha).
                                                           
3 ródło: www.wikipedia.pl 
8 
 

Tabela nr 1. Gminy położone w parkach narodowych, w których powierzchnia
parku przekracza 5000 ha.
GMINY POŁOŻONE W PARKACH NARODOWYCH
W KTÓRYCH POWIERZCHNIA PARKU PRZEKRACZA 5 000 ha



Gminy, w których parki narodowe stanowią znaczną część ich obszaru to
zazwyczaj gminy wiejskie, o rozproszonym osadnictwie i stosunkowo małej liczbie
ludności. Takie uwarunkowania przestrzenne powodują powstanie niewspółmiernie
dużych wydatków na utrzymanie infrastruktury lokalnej np. w zakresie utrzymania
dróg, jak i na inne zadania własne gminy w stosunku do jej dochodów własnych.
Ponadto
podkreślenia wymaga fakt, iż struktura klasyfikacji geodezyjnej
gruntów w obrębie gmin objętych obszarem parków narodowych brana pod uwagę
przy wyliczaniu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości sprawia, że wpływy z
tytułu ww. podatków są w gminach położonych w obrębie obszarów chronionych -
bardzo niskie, a z kolei koszty utrzymania gminy wręcz przeciwnie - bardzo wysokie
(powód: wielkość gminy, rozproszona zabudowa itd.). Wynikający z regulacji
9 
 
prawnych brak możliwości zwiększenia dochodów tych gmin poprzez gospodarowanie
na ich terenach z powodu prawnej ochrony gruntów powoduje zubożenie,
marginalizację, a nawet w skrajnych wypadkach - zapaść finansową tych gmin.
Wprawdzie gminy położone w granicach obszarów prawnie chronionych takich jak
parki narodowe czy obszary Natura 2000 stawiają głównie na rozwój turystyki, co
podnosi ich atrakcyjność w oczach turystów i zwiększa nieco - w pośredni sposób -
dochody gminy, lecz jest to zazwyczaj agroturystyka nieprzynosząca budżetowi gminy
bezpośrednich wpływów finansowych ze względu na istniejące zwolnienia z podatku.
Jednocześnie, samorządy gminne położone w granicach parków narodowych muszą
inwestować wielkie w skali lokalnej sumy w samą infrastrukturę ochrony środowiska,
bez której rozwój turystyki na tych terenach nie byłby w ogóle możliwy.

Fakt posiadania terenów chronionych w gminach „przyrodniczych” znacząco
zmniejsza możliwości aktywnego wykorzystywania tych terenów do celów rozwoju
gospodarczego. Istotnym ograniczeniom podlega nawet rozwój samej bazy
turystycznej. W efekcie, możliwości uzyskania przez taką gminę i jej mieszkańców
dochodów własnych są znacząco zmniejszone w stosunku do sytuacji bez ograniczeń,
wynikających z uregulowań prawnych związanych z ochroną przyrody. Ponadto,
ustanawianie terenów prawnie chronionych na obszarze gmin narzuca na samorządy
dodatkowe obowiązki i zadania w postaci konieczności opracowywania ocen
oddziaływania przedsięwzięć i projektów związanych z rozwojem społeczno-
gospodarczym na środowisko. Konieczność ich wykonywania nie tylko generuje
dodatkowe koszty po stronie samorządów, lecz również bardzo często wyniki tych
ocen prowadzą do eliminowania tych projektów z realizacji z powodu związanego z
nimi zagrożenia dla środowiska. Nierówność tę najlepiej widać, gdy porówna się
możliwości rozwojowe gmin, które mogą na swoim terenie ustanowić i zorganizować
Specjalne Strefy Ekonomiczne. Około 25 mln złotych otrzymały w tym roku z
budżetu państwa gminy, w ramach części rekompensującej subwencji ogólnej
przeznaczonej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia
przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie specjalnych stref
ekonomicznych z podatku od nieruchomości. Taki stan rzeczy różnicuje pozycję i
10