Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw

– 7 –
Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r.
Nr 8, poz. 67, z późn. zm.; dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
Notabene rozwiązania zawarte w pierwszym z wymienionych przepisów są takie same, jak te
z art. 83a ustawy o s.u.s., z tą jedynie różnicą że w art. 32 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin znajduje się odesłanie do ustawy z dnia
17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.;
dalej jako k.p.c.). Art. 33 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy obejmuje
natomiast regulację bardziej lakoniczną, gdyż stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych
z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek
zainteresowanego albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną
przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności, które mają wpływ na prawo
do świadczeń bądź ich wysokość. Przepis ten jest więc w istocie odpowiednikiem art. 114
ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Równie zwięzłe postanowienie mieści art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o
ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.). Zgodnie
z dyspozycją tego przepisu, prawo do świadczeń z ubezpieczenia lub ich wysokość ustala się
ponownie, na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się
decyzji zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności, mające
wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie dalsze ustępy powołanego
art. 44 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników normują kwestie wpływu zmian stanu
prawnego na decyzje ustalające indywidualny wymiar świadczeń z ubezpieczenia,
zawieszenia prawa do świadczeń oraz zawieszenia lub wstrzymania ich wypłaty (por. art. 114
ust. 2 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), jak również wznowienia zawieszonej lub
wstrzymanej wypłaty świadczenia bądź jego części. Nie da się ukryć, że także cytowana
ustawa nie przewiduje żadnych ograniczeń, w szczególności cezury czasowej, jeżeli chodzi o
możliwość wzruszania decyzji wydawanych na podstawie art. 44 ust. 1, tj. ustalających prawo
do świadczeń z ubezpieczenia. Odnosi się to zresztą także do innych decyzji Prezesa Kasy
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zob. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.
o ubezpieczeniu społecznym rolników, a ponadto art. 52 ust. 1 tejże ustawy, jako ten przepis,
w którym generalnie odsyła się do przepisów ustawy o s.u.s.).
3.2. Projektowana ustawa o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz
niektórych innych ustaw zmierza do nadania nowego brzmienia przywołanym przepisom
– 8 –
art. 83a ust. 1–3 ustawy o s.u.s. (pozostawiając niezmienioną regułę kolizyjną z ust. 4), art. 44
ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, art. 32 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, art. 33 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Dodatkowo projekt zakłada dodanie art. 36a w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników
oraz dwóch nowych jednostek redakcyjnych w art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS
(ust. 3 i 4), a poza tym uwzględnia konsekwencje dokonywanych zmian na gruncie art. 175
ust. 4 tej ostatniej ustawy.
Według projektowanego stanu prawnego, problematyka wzruszalności decyzji ZUS oraz
procedur, w których to może nastąpić, ma zostać poddana regulacji z k.p.a. (art. 1, w zakresie
proponowanej zmiany art. 83a ust. 1 ustawy o s.u.s., i art. 5 pkt 1 lit a projektu). Nie chodzi
tutaj jednak wyłącznie o tryby nadzwyczajne, w których może dojść m.in. do uchylania czy
też zmiany ostatecznej decyzji, lecz również o tryb wznowienia postępowania z rozdz. 12
k.p.a. (patrz art. 145 i nast.).
W szczególności do wznowienia postępowania w sprawach rozstrzygniętych decyzjami
Zakładu będzie mogło dojść w sytuacji, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne
dla sprawy okoliczności faktyczne, okażą się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), dana decyzja
wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo gdy wyjdą na jaw
istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania
decyzji, nie znane organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wypada też podnieść, iż zastosowanie
znajdą w tym zakresie terminy ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej,
o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., przy czym w odniesieniu do dwóch pierwszych z wyżej
wskazanych podstaw wznowienia będzie to termin dziesięcioletni, a w przypadku wszystkich
pozostałych, w tym podstawy w postaci nowych faktów lub dowodów – termin lat pięciu.
Z kolei w trybie art. 155 k.p.a. decyzje ostateczne będą mogły zostać zmienione, aczkolwiek
jedynie za zgodą stron i gdy przemawiać będzie za tym ich „słuszny interes”. Przepis ten
umożliwi zatem weryfikacje decyzji na korzyść (przez podwyższenie wysokości świadczeń) i
to – jak było zresztą i do tej pory – bez żadnego ograniczenia czasowego. Również decyzje
odmawiające świadczeń będą mogły zostać uchylone, z tym że w oparciu o dyspozycję art.
154 § 1 k.p.a. (nawiasem mówiąc, przepis ten też nie wyznacza limitu czasowego). Jeżeli
chodzi zaś o dopuszczalność unieważnienia decyzji, to będzie ona obwarowana przesłankami
z art. 156 k.p.a., a więc nade wszystko terminem dziesięcioletnim, przewidzianym w § 2 tego
– 9 –
przepisu. Skądinąd w niektórych sprawach wymieniony termin lat 10 musi być uwzględniany
już teraz, a to w związku z treścią art. 83a ust. 2 ustawy o s.u.s.
Kierunek zmiany dotychczasowych uregulowań akcentuje wyraz „wzruszone”, którym
posłużono się w projektowanych art. 83a ust. 1 ustawy o s.u.s. oraz art. 114 ust. 1 ustawy
o emeryturach i rentach z FUS. W odróżnieniu od „uchylenia, zmiany, unieważnienia” (por.
tytuł rozdz. 13 k.p.a.), kategoria „wzruszenia” obejmować ma, jak zaakcentowano powyżej,
także wznowienie w rozumieniu art. 145 – art. 152 k.p.a. Zarazem czyni to wszakże zbędnym
uregulowanie z ust. 2 w art. 83a ust. 2 ustawy o s.u.s. w aktualnie obowiązującym brzmieniu.
Za to dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości niezbędne staje się przesądzenie, że decyzje
wydane przez ZUS w warunkach art. 83a ust. 1 ustawy o s.u.s. czy art. 114 ust. 1 zd. 1 ustawy
o emeryturach i rentach z FUS (względnie bezczynność organu rentowego) podlegają kontroli
przez wniesienie odwołania do sądu, na zasadach określonych w art. 83 ust. 2, 3 i 5–7 ustawy
o s.u.s. (art. 1 projektu, w zakresie dotyczącym nowelizacji art. 83a ust. 2 ustawy o s.u.s., oraz
art. 5 pkt 1 lit. a – projektowane zd. 2 w art. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach
z FUS).
Sprawom zakończonym prawomocnymi orzeczeniami sądów dedykowane będą tak jak
dotąd odrębne jednostki redakcyjne. Utrzymana zostanie przy tym reguła, że Zakład może
w każdym czasie wydać decyzję „korygującą” stan ustalony na mocy rozstrzygnięcia sądu,
pod warunkiem oczywiście, iż ta nowa decyzja będzie korzystna dla zainteresowanego (zob.
projektowane przepisy art. 83a ust. 3 pkt 1 ustawy o s.u.s. oraz art. 114 ust. 2 pkt 1 ustawy
o emeryturach i rentach z FUS). Wystąpienie podstaw do zmiany orzeczenia sądu w sposób
niekorzystny dla uprawnionego, ma stanowić natomiast przesłankę do wniesienia przez ZUS
skargi o wznowienie. Proponuje się w tym kontekście odesłanie do przepisów procedury
cywilnej, z konsekwencją stosowania m.in. art. 408 k.p.c., który przewiduje, iż po upływie lat
5 od uprawomocnienia się wyroku nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem zaledwie
sytuacji, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie
reprezentowana. Wznowienie po tym terminie nie będzie zatem możliwe nawet wtedy, gdy
Zakład wykryje takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które mogłyby mieć
wpływ na wynik sprawy, a w istocie rzeczy – negatywnie rzutować (z punktu widzenia osoby
zainteresowanej) na kwestie rozstrzygnięte przez sąd.
Na marginesie należy zauważyć, że takie właśnie rozwiązanie, a więc odesłanie do
zasad (w tym terminów) z procedury cywilnej, wprowadzone zostało w art. 32 ust. 3 ustawy
– 10 –
o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Nie da się zaś ukryć, że
regulacja z art. 114 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, według której
z „wnioskiem tym [czyli o wznowienie] organ rentowy może wystąpić w każdym czasie”,
pozostaje jego całkowitym przeciwieństwem. Ta bezterminowa kompetencja ZUS jest
wszakże wysoce wątpliwa w świetle wypowiedzi Trybunału i dlatego wskazane będzie jej
ograniczenie.
Wobec jasnego odesłania do zasad wznowienia ujętych w k.p.c. sprzeciwu nie budzi
natomiast możliwość wstrzymania wypłaty świadczeń emerytalnych lub rentowych w całości
lub części, „jeżeli emeryt lub rencista korzystał ze świadczeń na podstawie nieprawdziwych
dokumentów lub zeznań albo w innych wypadkach złej woli” (tak art. 114 ust. 2 pkt 3
w obowiązującym i proponowanym brzmieniu). Niewątpliwie tego typu decyzja może być
usprawiedliwiona zarówno zasadami równości oraz sprawiedliwości społecznej, o których
wspomniał sam Trybunał Konstytucyjny, jak i zasadą wzajemności świadczeń w systemie
powszechnego ubezpieczenia.
Kolejną nowością normatywną jest rozwiązanie wprowadzane w art. 5 pkt 1 lit. c
projektowanej ustawy (dotyczy to dodawanego ust. 4, albowiem ust. 3 odzwierciedla jedynie
postanowienie zawarte w art. 83b ust. 1 ustawy o s.u.s.). W związku ze stanowiskiem
Trybunału co do możliwości przyjęcia mniej rygorystycznych przesłanek warunkujących
uchylenie tudzież zmianę decyzji Zakładu (m.in. dla zapewnienia poszanowania zasady
sprawiedliwości rozdzielczej), projektodawca uznał za celowe stworzenie lex specialis, który
pozwoli na ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej w sposób nieprawidłowy na skutek
błędu organu rentowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin pozostawiony Zakładowi
na weryfikację pierwotnej decyzji powinien być w tym przypadku krótszy niż omówione
wcześniej terminy z k.p.a. i k.p.c. Zdaniem projektodawcy, odpowiednim terminem będzie tu
termin trzyletni, ponieważ pozwoli na właściwe zrównoważenie przeciwstawnych interesów,
tj. indywidualnego i ogólnospołecznego, oraz stojących za nimi wartości konstytucyjnych.
Można też dodać, że proponowany termin nawiązuje do tego, jaki został przyjęty w sytuacji,
gdy odmowa bądź przyznanie niższego świadczenia niż należne nastąpiło wyłącznie
w związku z uchybieniami po stronie organu rentowego. Jak przewiduje art. 133 ust. 1 pkt 2
ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wypłata przyznanego lub podwyższonego świadczenia
następuje wówczas za okres 3 lat poprzedzających miesiąc, w którym zgłoszono wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydano decyzję z urzędu.
– 11 –
Jak już była o tym mowa, w projektowanym art. 114 ust. 3 wprowadza się rozwiązanie
wzorowane na art. 83b ust. 1 ustawy o s.u.s. Nałożenie na ZUS obowiązku wydawania
decyzji także w przypadku, gdy przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia (dotyczy
to np. odmowy wznowienia postępowania – zob. art. 149 § 3 k.p.a.), ma na celu zapewnienie
stronie możliwości wywiedzenia odwołania do sądu, który to będzie mógł skontrolować
prawidłowość danego rozstrzygnięcia. Z kolei zmiana art. 175 ust. 4 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS wymuszona jest tym, iż powołany przepis, określając przesłanki ponownego
ustalenia kapitału początkowego (co nadal może mieć miejsce w odróżnieniu od wydawania
decyzji w sprawie tego kapitału po raz pierwszy – por. art. 175 ust. 3) odsyła do okoliczności,
o których mowa w art. 114. Wobec nadania nowego brzemienia temu ostatniemu przepisowi,
konieczna jest więc także nowelizacja art. 175 ust. 4.
Symetryczną regulację proponuje się w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników
(art. 2 projektu). Aczkolwiek, zważywszy na systematykę ustawy, wyodrębniono w tym
wypadku ogólną regulację, mającą znajdować zastosowanie do wszelkich decyzji Prezesa
KRUS (proponowany art. 36a, który będzie brzmiał analogicznie jak znowelizowany art. 83a
ustawy o s.u.s.) oraz regulację szczególną, odnoszącą się do decyzji ustalających prawo do
świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników, jak również decyzji określających
wysokość tychże świadczeń (art. 44 ust. 2, którego treść będzie zbieżna z art. 114 ust. 4
ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Za dokonaniem prezentowanych zmian przemawiają
dokładnie takie same względy jak te, które uzasadniają nadanie nowego brzmienia przepisom
normującym system powszechny. Stąd też w pełni adekwatne są tutaj wyżej przedstawione
argumenty.
W uwzględnieniu uwag zgłoszonych do pierwotnej wersji projektowanej ustawy przez
Ministra Obrony Narodowej i poszczególne służby mundurowe, projektodawca zdecydował
się na nadanie nowego brzmienia art. 32 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin i art. 33 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
(art. 3 i art. 4 projektu). Przyjęta koncepcja nawiązuje – z jednej strony – do przesłanek
wzruszalności decyzji ujętych w k.p.a. (np. projektowane art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1
znajdują swój odpowiednik w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), z drugiej zaś – wprowadza pewne
odmienności wynikające ze specyfiki postępowania w sprawie zaopatrzenia emerytalnego.
Odnosi się to przykładowo do wadliwych zaświadczeń wystawionych przez inne organy niż
organ emerytalny, w oparciu o które ustala się kwestie rzutujące na wymiar lub wręcz samo