Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw

– 2 –
powodu, że organ w sposób odmienny ocenił uprzednio przedłożone dowody albo inaczej
zaklasyfikował te fakty, które wcześniej traktował jako uzasadniające przyznanie określonych
świadczeń. Art. 114 ust. 1a był przy tym zazwyczaj stosowany jako podstawa prawna
umożliwiająca negatywną weryfikację, tj. zmianę czy wręcz uchylenie, decyzji korzystnych
dla osób zainteresowanych.
2.3. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych pod adresem wyżej wymienionego przepisu,
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i
stanowionego przez nie prawa, zwana też zasadą lojalności państwa względem obywateli, jest
ściśle powiązana z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Można ją wobec tego sprowadzić
do postulatu takiego stanowienia i stosowania prawa, „(…) by nie stawało się ono swoistą
pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na
prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań
oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą
także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (…).”
Zdaniem Trybunału, zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa nabiera szczególnej wagi, gdy w grę wchodzą regulacje dotyczące emerytów,
a więc osób o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji. Tymczasem za
sprawą postanowienia zawartego w art. 114 ust. 1a ustawy o rentach i emeryturach z FUS
decyzje organów rentowych pozbawione były jakiejkolwiek stabilności. Prawomocne decyzje
mogły być w tym wypadku weryfikowane z urzędu, na niekorzyść świadczeniobiorcy, i to
w każdym czasie (bezterminowo), a ponadto nawet wtedy, gdy wadliwość decyzji wynikała
z błędu organu rentowego, który to skądinąd obowiązany był zbadać przesłanki nabycia
prawa do danego świadczenia. Co więcej, okres pobierania świadczenia odebranego na
zasadzie art. 114 ust. 1a nie był traktowany ani jako składkowy, ani jako nieskładkowy, co
w efekcie mogło stanowić przeszkodę w nabyciu prawa do innych świadczeń z systemu
ubezpieczeń społecznych, np. renty z tytułu niezdolności do pracy. W istocie zatem ryzyko
ponoszone przez osobę podejmującą ważne życiowo decyzje (jak chociażby decyzję
o rezygnacji z pracy) nie było równoważone właściwymi gwarancjami prawnymi.
Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że nie neguje co do zasady potrzeby weryfikacji
prawomocnych decyzji rentowych. Przemawia za tym nie tylko ich deklaratoryjny charakter,
lecz również wzgląd na zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Niemniej nie może
być też tak, że po upływie kilku czy kilkunastu lat (a zdarzało się nawet, że po upływie lat
– 3 –
dwudziestu), w reakcji na dostrzeżone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do
świadczeń, organ uzyskuje doraźny instrument umożliwiający wzruszenie wcześniej wydanej
decyzji.
Taką rolę spełniał właśnie art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
W opinii Trybunału, przepis ten zastawiał „pułapkę prawną” na świadczeniobiorców, którzy
mieli pełne prawo żyć w przeświadczeniu, że dowody raz już zweryfikowane i uznane
za wystarczające, nie będą oceniane ponownie, zwłaszcza zaś jeżeli swoim zachowaniem
w żadnej mierze nie przyczynili się do sformułowania błędnych ocen.
Ostatecznie więc Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że nieograniczona (tak
w płaszczyźnie czasowej, jak i z punktu widzenia rodzajów uchybień, jakie miały miejsce
przy ustalaniu prawa do świadczeń) możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły
podstawę wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa, nie spełnia standardu
wywodzonego z art. 2 Konstytucji.
Jeżeli chodzi z kolei o naruszenie art. 67 ust. 1 Konstytucji, to Trybunał podzielił zarzut
wnioskodawcy (Rzecznik Praw Obywatelskich), że „(…) ponowne ustalenie prawa do
świadczeń musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, tak aby została zachowana
równowaga pomiędzy uzasadnionym interesem jednostki a interesem publicznym. (…) [A]rt.
114 ust. 1a ustawy [o rentach i emeryturach z] FUS nie uwzględnia tego postulatu. Jak już
ustalono, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nie stoi
oczywiście na przeszkodzie temu, aby ponownie rozpoznać sprawę zakończoną prawomocną
decyzją. Należy jednak wyważyć wartości przemawiające za utrzymaniem możliwości
weryfikacji takich decyzji w każdym czasie oraz wartości skłaniające do utrzymania
w obrocie prawnym błędnej decyzji rentowej, podjętej wyłącznie ze względu na zaniedbania
organu rentowego.”
Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że jakkolwiek w świetle art. 67 ust. 1 zdanie 2
Konstytucji ustawodawca jest legitymowany do wytyczenia podstaw systemu zabezpieczenia
społecznego, w tym emerytalnego, to pozostawiona mu swoboda wyboru jest ograniczona
innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, które powinny zostać uwzględnione przy
wyborze konkretnych rozwiązań prawnych. Taką zasadą jest w szczególności zasada ochrony
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a ponadto zasada proporcjonalności
sensu stricto. Według Trybunału, przesłanka weryfikacji decyzji rentowych zawarta w art.
114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS godzi w obie te zasady. Nade wszystko na
– 4 –
brak proporcjonalności ocenianej ingerencji ustawowej wpłynęło to, że ustawodawca zbyt
małą wagę przywiązał do ochrony socjalnej jednostki, a zbyt dużą do ochrony interesu
publicznego.
2.4. Zakwestionowany przepis utracił moc obowiązującą z dniem 8 marca 2012 r.
W konsekwencji decyzje wydane na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS mogą
być obecnie wzruszane jedynie w oparciu o dyspozycję art. 114 ust. 1 oraz art. 114 ust. 2
tejże ustawy, tzn. wtedy, gdy w sprawie świadczeń przedłożone zostaną nowe dowody lub
dojdzie do ujawnienia nowych okoliczności istniejących już przed wydaniem decyzji,
a jednocześnie mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość.
2.5. Ze względu na zakres kognicji sądu konstytucyjnego orzeczeniem w sprawie K 5/11
nie były objęte wskazane powyżej przepisy art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach
z FUS. Aczkolwiek w uzasadnieniu wyroku wyrażone zostały pewne ogólne wytyczne, które
można odnieść zwłaszcza do pierwszego z nich. Trybunał zaakcentował bowiem, że „(…)
nabycie prawa do świadczeń ex lege, konieczność ochrony praw słusznie nabytych oraz
naruszenie zasady sprawiedliwości rozdzielczej, w sytuacji gdy dana osoba pobiera
świadczenie nienależne, stanowi podstawę dla ustawodawcy do wprowadzenia instytucji
wzruszalności prawomocnych decyzji emerytalno-rentowych. Przesłanki tej wzruszalności
mogą być przy tym mniej restrykcyjne niż przesłanki określone w kodeksie postępowania
administracyjnego. Jednak prawomocność decyzji z istoty swej zakłada ograniczenia
wzruszalności.”
Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że przesłanki wznowienia w postaci
„nowych dowodów” i „ujawnionych okoliczności” nie zostały na gruncie art. 114 precyzyjnie
rozróżnione. „Ten brak precyzji pozwala na dokonywanie w pewnych wypadkach dowolnej
rekwalifikacji okoliczności i dowodów stanowiących podstawę wzruszenia prawomocnych
decyzji rentowych (…).”
Istotne w tym kontekście jest również stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w
związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Moskal przeciwko
Polsce (rozstrzygnięcie z dnia 15 września 2009 r., skarga nr 10373/05). Otóż, w orzeczeniu
z dnia 21 września 2010 r. (sygn. III UK 94/09) Sąd Najwyższy dokonał reinterpretacji
art. 114 ust. 1 i sformułował kryteria ograniczające wzruszalność prawomocnych decyzji
rentowych. Po pierwsze, w postępowaniu zainicjowanym celem weryfikacji decyzji należy
ustalić, czy pominięcie dowodów lub okoliczności zostało wywołane przez stronę, czy też
– 5 –
stanowiło błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po drugie, należy wziąć pod uwagę czas,
jaki upłynął od wydania decyzji stwierdzającej prawo do emerytury lub renty oraz ocenić
proporcjonalność skutków ewentualnej ingerencji w świadczenie. „W przypadku, gdy prawo
do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło to z przyczyn leżących po stronie
organu rentowego lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja
wiązałaby się z istotnymi, negatywnymi skutkami dla ubezpieczonego, w szczególności gdy
jest wysoce prawdopodobne, iż ubezpieczony nie mógłby przystosować się do zmienionych
okoliczności z uwagi na wiek, stan zdrowia lub sytuację rodzinną, należałoby uznać, że nowe
dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do świadczenia i odmówić uchylenia
wcześniejszej decyzji.”
Podzielając przytoczony wywód Sądu Najwyższego co do przesłanek ograniczających
wzruszalność decyzji wydanych przez organy rentowe, Trybunał wyraził jednak przekonanie,
iż tego rodzaju zastrzeżenia powinny znaleźć bezpośredni wyraz w ustawie, jako że w tym
wypadku mamy do czynienia z prawem poręczonym na poziomie ustawy zasadniczej (art. 67
ust. 1). Konieczne jest zatem zachowanie w analizowanym zakresie wymogów określonych
w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
3.1. Art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podobnie jak derogowany
orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego art. 114 ust. 1a, nie przewidują żadnych granic,
które limitowałyby możliwość wzruszenia decyzji czy też rozstrzygnięcia organu
odwoławczego (sądu) wydanego w sprawie świadczeń emerytalnych lub rentowych. Decyzje,
które nie zostały poddane kontroli organu odwoławczego mogą być przy tym uchylane albo
zmieniane przez Zakład (w tym również na niekorzyść osób pobierających świadczenia)
w każdym czasie, natomiast te, które były przedmiotem postępowania sądowego mogą zostać
wzruszone bądź przez ZUS „we własnym zakresie” (jeżeli prowadziłoby to do przyznania
świadczeń tudzież podwyższenia ich wysokości), bądź też przez organ odwoławczy (gdyby
wskutek uchylenia lub zmiany świadczenie miało zostać odebrane albo zmniejszone). W tym
ostatnim przypadku możliwość wystąpienia z „wnioskiem o wznowienie” także nie jest
ograniczona czasowo, co expressis verbis stwierdza art. 114 ust. 2 pkt 2. Ponadto w sytuacji
gdy świadczenia zostały uzyskane na podstawie nieprawdziwych dokumentów lub zeznań
– 6 –
albo – jak stanowi art. 114 ust. 2 pkt 3 – „w innych wypadkach złej woli” Zakład obowiązany
jest wstrzymać wypłatę świadczeń.
Zagadnienie wzruszalności decyzji wydawanych przez ZUS jest również przedmiotem
regulacji art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1565, z późn. zm.; dalej jako ustawa o s.u.s.). Ust. 1 tego
artykułu zawiera regulację analogiczną do tej, jaka znajduje się w art. 114 ust. 1 ustawy
o emeryturach i rentach z FUS, z tym że w powołanym przepisie mowa jest o prawie lub
zobowiązaniu, jako że Zakład ustala w drodze decyzji m.in. wymiar składek czy np. decyduje
o umorzeniu należności z ich tytułu (zob. art. 83 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy o s.u.s.). Natomiast
art. 83a ust. 2 poświęcony jest stosowaniu nadzwyczajnych procedur wzruszania decyzji
ostatecznych, przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej jako k.p.a.).
Ustawodawca wyraźnie potwierdził w tym miejscu dopuszczalność uchylenia, zmiany lub
unieważnienia decyzji wydanej przez ZUS na zasadach określonych w przepisach rozdz. 13
k.p.a. Z kolei postanowienie art. 83a ust. 3 ustawy o s.u.s. jest zbieżne z tym, jakie można
znaleźć w art. 114 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mianowicie: w myśl art. 83a
ust. 3 pkt 1 Zakład może wydawać decyzje przyznające prawo lub określające zobowiązanie,
o ile tylko prowadzić to będzie do polepszenia sytuacji osoby zainteresowanej, zaś stosownie
do art. 83a ust. 3 pkt 2 ZUS obowiązany jest wystąpić do sądu z wnioskiem (a ściślej rzecz
biorąc – skargą) o wznowienie postępowania, jeżeli zachodzą podstawy do negatywnego
zweryfikowania poprzednio wydanego rozstrzygnięcia (czyli gdy dane prawo nie istnieje
bądź zobowiązanie występujące po stronie osoby zainteresowanej jest de facto wyższe niż
to ustalone orzeczeniem).
Art. 83a ustawy o s.u.s. nie znajduje zastosowania w sprawach emerytur i rent, i to ani
tych przyznawanych w systemie powszechnym, ani też tych należnych tytułem zaopatrzenia
emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy służb mundurowych (por. art. 83a
ust. 4). Decyzje dotyczące tych ostatnich grup, poddane zostały reżimowi – odpowiednio –
art. 32 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych
oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn. zm.) i art. 33 ustawy z dnia 18 lutego
1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony