Rządowy projekt ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej

UZASADNIENIE

O konieczności uregulowania zasad użycia środków przymusu bezpośredniego w akcie
rangi ustawowej przesądził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2010 r.,
sygn. akt U 5/07, w którym Trybunał orzekł, że § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie środków przymusu bezpośredniego
stosowanych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U.
Nr 214, poz. 1575) jest niezgodny z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r.
o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, z późn. zm.) oraz
z art. 92 ust. 1 oraz z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku
podkreślił, że zaskarżony przepis, w brzmieniu: „Kajdanki i prowadnice stosuje się:
1) na polecenie sądu lub prokuratora; 2) wobec osób podejrzanych lub oskarżonych
o popełnienie przestępstwa przeciwko życiu lub zdrowiu albo skazanych za takie
przestępstwo.”, jest niezgodny z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r.
o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz z art. 92 ust. 1 oraz z art. 41 ust. 1
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ponieważ reguluje
zawartą w nim materię w sposób sprzeczny z upoważnieniem ustawowym oraz
wkracza, bez upoważnienia ustawowego, w materię zastrzeżoną dla ustaw, regulując ją
samoistnie. Trybunał stwierdził ponadto w uzasadnieniu, że kontrola zaskarżanego
przepisu ujawniła, iż większość pozostałych przepisów rozporządzenia dotyczy również
bezpośrednio materii ograniczenia wolności osobistej, należącej zgodnie z art. 41 ust. 1
Konstytucji, do materii ustawowej. Do wspomnianych wyżej pozostałych przepisów
rozporządzenia należą przepisy określające rodzaje środków przymusu bezpośredniego,
przypadki oraz sposób ich stosowania, przekazane – w myśl art. 15 ust. 3 ustawy
o CBA, upoważniającego do wydania rozporządzenia – do uregulowania
w rozporządzeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował Sejmowi
potrzebę zamieszczenia regulowanej przez powyższe rozporządzenie materii
(stanowiącej w myśl art. 41 ust. 1 Konstytucji materię ustawową) w ustawie oraz
dostosowanie art. 15 ust. 3 ustawy o CBA – będącego przepisem upoważniającym do
wydania tego rozporządzenia – do wymogów konstytucyjnych, wynikających z art. 92
ust. 1 oraz z art. 41 ust. 1 Konstytucji. Sygnalizacja dotyczyła również:
– wydanego na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r. w sprawie określenia
przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów środków
przymusu bezpośredniego,
– wydanego na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie środków przymusu bezpośredniego
stosowanych przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
– wydanego na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r.
o Straży Granicznej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r.
w sprawie określenia warunków i sposobu użycia środków przymusu
bezpośredniego i użycia broni palnej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz
warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego, a także zasad
użycia broni palnej przez pododdziały odwodowe Straży Granicznej.
Rozporządzenia te, analogicznie w stosunku do rozporządzenia dotyczącego CBA,
regulują stosowanie środków przymusu bezpośredniego w zakresie zastrzeżonym dla
materii ustawowej.
W dniu 17 maja 2012 r. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu połączonych
wniosków Prokuratora Generalnego, w kolejnym wyroku (sygn. akt K 10/11), orzekł, że
art. 16 ust. 4 ustawy o Policji, art. 24 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, art. 42 ust. 4
ustawy o andarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych, art. 25 ust. 3
ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 15 ust. 3
ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, art. 68 ust. 8 ustawy o Służbie Celnej –
są niezgodne z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Wymienione przepisy utracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia
ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Trybunał wskazał, że określenie rodzajów
środków przymusu bezpośredniego oraz przesłanki użycia tych środków wskazujące,
w jakich okolicznościach może nastąpić takie użycie, należą do materii ustawowej,
ponieważ – w świetle art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – tylko
przepisy ustawy mogą pozwalać na ingerencję w wolność osobistą. Ponadto zgodnie
z art. 41 ust. 1 Konstytucji również postępowanie organów stosujących te środki musi
być określone wyłącznie w ustawie. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał także swoje
2

stanowisko wyrażone w sygnalizacji o sygn. akt S 5/10 i stwierdził, że w odniesieniu do
upoważnień ustawowych zawartych w ustawach: o ABW, Straży Granicznej i CBA,
materia przekazana w tych ustawach do uregulowania w rozporządzeniach jest materią
ustawową, ponieważ dotyczy bezpośrednio ograniczenia wolności osobistej i powinna –
zgodnie z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – być umieszczona
w ustawie. Podobnie należy ocenić art. 42 ust. 4 ustawy o andarmerii Wojskowej,
gdyż użyte w tych przepisach sformułowania w analogiczny sposób pozwalają na
przeniesienie regulacji dotyczącej trybu i zasad stosowania środków przymusu
bezpośredniego do aktu wykonawczego. W art. 16 w ust. 4 ustawy o Policji oraz
w art. 68 w ust. 8 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca przekazał Radzie Ministrów
kompetencję do uregulowania kompleksu zagadnień należących do materii ustawy.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w art. 24 w ust. 3 ustawy o Straży
Granicznej Rada Ministrów otrzymała kompetencje nie tylko do określenia trybu
ograniczania wolności osobistej przez możliwość określenia warunków i sposobu
użycia tych środków, ale również do określenia trybu postępowania w przypadku
użycia broni palnej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania
w przypadku użycia środków przymusu bezpośredniego i zasad użycia broni palnej
przez pododdziały odwodowe Straży Granicznej. W przypadku pododdziałów
odwodowych Straży Granicznej ustawa nie przewiduje, aby pododdziały odwodowe
Straży Granicznej mogły używać środków przymusu bezpośredniego. W ten sposób
ustawodawca przekazał władzy wykonawczej kolejną istotną, z punktu widzenia
konstytucyjnie chronionej wolności osobistej, materię do swobodnego uregulowania.
Trybunał podkreślił, że możliwość użycia wobec osoby fizycznej broni palnej najdalej
ingeruje w konstytucyjnie chronioną wolność osobistą, a nawet nietykalność osobistą,
dlatego wymaga szczególnie precyzyjnego uregulowania na poziomie ustawowym.
Wskazano także, że ustawodawca, w kwestionowanych przez wnioskodawcę ustawach,
uregulował tę kwestię w sposób niewystarczający bądź w ogóle do niej się nie odniósł,
pozwalając jednocześnie władzy wykonawczej decydować samodzielnie
o przesłankach, zasadach i trybie wkraczania przez tę władzę w konstytucyjnie
chronioną wolność osobistą. Zakwestionowane upoważnienia ustawowe naruszają
art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji ze względu na przekazanie do
uregulowania aktem podustawowym całego kompleksu zagadnień odnoszących się do
ograniczania wolności osobistej obywateli takich jak: wskazanie rodzajów środków
3

przymusu bezpośredniego, które mogą być stosowane wobec obywateli, określenie
przesłanek ich użycia oraz postępowania organów stosujących środki przymusu
bezpośredniego. Upoważnienia te są niezgodne także z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
ponieważ naruszają relacje między ustawą a aktem wykonawczym wydanym w celu jej
wykonania. Naruszenie to wynika z przekazania do uregulowania w rozporządzeniach
materii dotyczącej ograniczania konstytucyjnej sfery praw i wolności, która zgodnie
z Konstytucją musi być regulowana ustawowo oraz umożliwienia unormowania
kwestii, które nie znalazły umocowania w ustawie.
Aktualnie Trybunał Konstytucyjny rozpatruje sprawę o sygnaturze akt K 11/12,
z wniosku Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności:
1) art. 14 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712,
z późn. zm.) z art. 92 ust. 1 oraz z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji;
2) § 1 ust. 3, § 2 ust. 3, § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7–9, § 10 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13
ust. 1 i 4, § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przypadków oraz
warunków i sposobów użycia przez funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu środków
przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 17, poz. 154) z art. 14 ust. 3 ustawy o BOR
oraz z art. 92 ust. 1, a także z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W związku z powyższym projektowana regulacja przewiduje zmiany także
w odniesieniu do funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu i Straży Marszałkowskiej tak,
aby zawrzeć w niej w sposób kompleksowy kwestie użycia środków przymusu
bezpośredniego i broni palnej przez uprawnione podmioty.
Wyżej opisane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego spowodowały konieczność
pilnego uregulowania w akcie rangi ustawowej katalogu środków przymusu
bezpośredniego, używanych lub wykorzystywanych przez uprawnione podmioty,
przypadków ich używania lub wykorzystywania, a także używania lub
wykorzystywania broni palnej, zasad używania lub wykorzystywania środków
przymusu bezpośredniego i broni palnej, postępowania przed i po ich użyciu lub
wykorzystaniu, jak również dokumentowania tego używania lub wykorzystywania
przez uprawnione do tego podmioty.
4

Zasady stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej przez
poszczególne podmioty są uregulowane w aktualnym stanie prawnym w następujących
aktach normatywnych:
1) w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687,
z późn. zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r. w sprawie
określenia przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów
środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 70, poz. 410, z późn. zm.) oraz
rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowych
warunków i sposobu postępowania przy użyciu broni palnej przez policjantów oraz
zasad użycia broni palnej przez oddziały i pododdziały zwarte Policji (Dz. U.
Nr 135, poz. 1132);
2) w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r.
Nr 116, poz. 675, z późn. zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lutego
1998 r. w sprawie określenia warunków i sposobu użycia środków przymusu
bezpośredniego i użycia broni palnej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz
warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego, a także zasad
użycia broni palnej przez pododdziały odwodowe Straży Granicznej (Dz. U. Nr 27,
poz. 153, z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r.
w sprawie określenia warunków i sposobu użycia środków przymusu
bezpośredniego i użycia broni palnej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz
warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego, a także zasad
użycia broni palnej przez pododdziały odwodowe Straży Granicznej (Dz. U. Nr 27,
poz. 153, z późn. zm.);
3) w ustawie z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r.
Nr 163, poz. 1712, z późn. zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 lutego
2002 r. w sprawie przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez
funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu środków przymusu bezpośredniego (Dz. U.
Nr 17, poz. 154) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2002 r.
w sprawie szczegółowych warunków i sposobu postępowania przy użyciu broni
palnej przez funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 12, poz. 111);
4) w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779,
z późn. zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie
sposobu dokumentowania faktu użycia środków przymusu bezpośredniego przez
5