Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

Uzasadnienie szczegółowe do poszczególnych zmian
Zmiana w art. 1 pkt 1 (dot. art. 5 pkt 11 uzppr)
Proponuje się uchylić przepis, który stanowi definicję „systemu realizacji”, ze względu na
to, że wyrok TK zakwestionował jego konstytucyjność, w odniesieniu do procedury
odwoławczej. Nie można zapomnieć, że wyrok TK nie dotyczy co do zasady „systemu
realizacji”, a procedury odwoławczej, i swoje rozważania koncentruje w obrębie
procedury odwoławczej, jednakże ze względów poprawności legislacji zdecydowano
o uchyleniu w art. 5 ust. 11.
Zmiana w art. 1 pkt 2 i 3 (dot. dodawanych art. 13a oraz ust. 1a w art. 17)
Zgodnie z art. 4 ust. 1 uzppr politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii
rozwoju określonych w art. 9 uzppr, przy pomocy programów: operacyjnych i rozwoju,
o których mowa w art. 15 ust. 4 uzppr, odpowiednio w jego pkt 1 i 2. Zarówno strategie
rozwoju, jak i ww. programy określają założenia systemu realizacji (por. odpowiednio
art. 12a ust. 1 pkt 9 i art. 13 ust. 1 pkt 6 uzppr – w przypadku strategii, oraz art. 17 ust. 1
pkt 6 uzppr – w przypadku programów). Z tego też powodu zdecydowano dodać przepis
materialny, który opisuje system realizacji jako zbiór dokumentów określających zasady,
procedury odnoszące się do instytucji uczestniczących w realizacji zarówno polityki
rozwoju, jak i programów. Dokumenty te obejmują zagadnienia z zakresu zarządzania,
monitoringu, ewaluacji, kontroli i sprawozdawczości oraz sposobu koordynacji działań
tych instytucji. Powyższe jest istotne zwłaszcza w kontekście ustawowego obowiązku
nałożonego na instytucję zarządzającą do opracowania systemu realizacji, o którym
mowa w art. 26 ust. 1 pkt 8, powodującego konieczność doprecyzowania w ustawie, do
czego zobowiązana jest instytucja zarządzająca.
Zmiana w art. 1 pkt 4 (dot. art. 29 uzppr)
Zmiana w art. 29 ust. 2 pkt 11 uzppr ma charakter porządkujący i jest ściśle związana
z zakresem pozostałych zmian. Przepis ten w jego aktualnym brzmieniu odwołuje się do
środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji, co
w świetle wyroku TK z dnia 12 grudnia 2011 r. nie znajduje uzasadnienia, dlatego też
wyra nie wskazano, że w ogłoszeniu o konkursie powinna się znale ć informacja
o przysługujących środkach odwoławczych, ponieważ jest to informacja kierowana do
podmiotów, które będą dopiero decydować o złożeniu wniosków o dofinansowanie,
jednakże informacja ta ma się opierać na regulacjach ustawowych.
3
Zamiana w art. 1 pkt 5 (dot. art. 30a uzppr)
Zmiana art. 30a ust. 3 związana jest z wdrożeniem pkt 2 tezy wyroku TK.
Doprecyzowano w nim, jakie kwestie powinna uwzględniać informacja przekazywana
wnioskodawcy po przeprowadzeniu oceny jego wniosku o dofinansowanie. Między
innymi wskazano, że ww. informacja powinna zawierać punktację otrzymaną przez
projekt w ramach oceny lub informację o spełnieniu lub braku spełnienia kryteriów
wyboru. Alternatywne rozwiązanie w tym zakresie wynika z faktu, że w wielu
programach ocena jest przeprowadzana na zasadzie „0 – 1”, tj. projekt nie otrzymuje
określonej liczby punktów z oceny danego kryterium, a jedynie weryfikowane jest
spełnienie bąd brak spełnienia danego kryterium. Natomiast w każdym przypadku ocena
projektu odbywa się w oparciu o kryteria wyboru zatwierdzone przez właściwy komitet
monitorujący.
Ponadto na poziomie ustawy wskazano, że informacja przekazywana wnioskodawcy po
przeprowadzeniu oceny powinna zawierać jej uzasadnienie, a w przypadku gdy ocena ta
jest negatywna, także pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego.
W przypadku negatywnej oceny projektu jej uzasadnienie umożliwi wnioskodawcy
ustosunkowanie się do tych spośród elementów oceny, w zakresie których z oceną tą
wnioskodawca się nie zgadza. Informacja przekazywana wnioskodawcy powinna
zawierać pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego po każdym odrębnym
etapie oceny, zakończonym wynikiem negatywnym, jeżeli wynik ten oznacza, że projekt
nie może być skierowany do kolejnego etapu oceny lub wyłoniony do dofinansowania.
Dodatkowo doprecyzowano także zakres pouczenia przekazywanego wnioskodawcy
o możliwości wniesienia środka odwoławczego. Precyzyjne wskazanie na poziomie
ustawy wymogów, jakie powinny być zachowane przy wnoszeniu środka odwoławczego,
jest szczególnie istotne w kontekście przesłanek określonych w projektowanym art. 30b
ust. 10, których zaistnienie powoduje pozostawienie ww. środka bez rozpatrzenia.
Zmiana w art. 1 pkt 6 (dot. art. 30b uzppr)
Zmiany w art. 30b mają na celu przede wszystkim wdrożenie pkt 2 tezy wyroku TK.
Z uwagi na fakt, że przedmiotowe zmiany mają dotyczyć aktualnego okresu
programowania, a przewidywany termin ich wejścia w życie nastąpi w końcowej fazie
realizacji programów operacyjnych na lata 2007–2013, rozważane było, aby – wdrażając
wyrok TK – jednocześnie zachować maksymalną stabilność już przyjętych systemów
4
realizacji. W rezultacie w pierwotnej wersji projektu wskazano, że wnioskodawcy od
wyników przeprowadzonej oceny może przysługiwać albo jeden środek odwoławczy
(w postaci protestu) albo dwa – w postaci protestu i odwołania, przy czym w tym
ostatnim przypadku – o ile system realizacji tak przewiduje. Rozwiązanie to uwzględniało
specyfikę zarówno tych programów operacyjnych, które przewidują jeden środek
odwoławczy (protest), jak i tych, które przewidują dwa środki (protest i odwołanie).
Warto przy tym podkreślić, że liczba przyjętych środków odwoławczych uzależniona jest
od specyfiki i charakteru projektów wdrażanych w ramach danego programu, a także od
tego, czy właściwa instytucja zarządzająca powierzyła część swoich zadań instytucjom
wdrażającym lub pośredniczącym. Według posiadanych danych w 16 programach
operacyjnych (w tym w 1 krajowym i 15 regionalnych) funkcjonuje jednoinstancyjna
procedura odwoławcza na jej przedsądowym etapie – wnioskodawca może wnieść
1 środek odwoławczy (protest). Natomiast w 4 programach operacyjnych (3 krajowych
i 1 regionalnym) wnioskodawca może wnieść dwa środki odwoławcze na przedsądowym
etapie procedury odwoławczej (z reguły jest to protest i odwołanie).
Rozwiązanie powyższe spotkało się z krytyką w trakcie konsultacji zewnętrznych
projektu ze względu na fakt, że prawo wnioskodawcy do wniesienia drugiego środka
odwoławczego w postaci odwołania (w ramach drugiej instancji na poziomie programu
operacyjnego), wynikałoby z systemu realizacji, niemającego charakteru aktu
powszechnie obowiązującego.
Stąd też ostatecznie zaproponowano nowe brzmienie art. 30b ust. 1, w którym wskazano,
że wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek
odwoławczy w postaci protestu wnoszonego do właściwej instytucji zarządzającej.
Jednocześnie w art. 2 zamieszczono regulacje dotyczące aktualnego okresu
programowania i ustalonego w tym zakresie schematu procedury odwoławczej
(por. uzasadnienie do art. 2 projektu).
W art. 30b ust. 2 doprecyzowano, co należy rozumieć przez „negatywną ocenę”, od której
przysługują przewidziane w uzppr środki odwoławcze. Wykorzystano w tym zakresie
rozwiązanie funkcjonujące do tej pory i zaakceptowane w orzecznictwie, ujęte
w wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 uzppr. W 2011 r.
5
zostały wydane zmienione wytyczne z zakresu procedury odwoławczej, przy czym
najistotniejsza zmiana dotyczyła wprowadzenia do nich zalecenia, zgodnie z którym
przez negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 30b ust. 1 uzppr, należy rozumieć
także przypadek oceny w istocie swej pozytywnej (tj. projekt co do zasady kwalifikuje się
do dofinansowania), lecz w praktyce uniemożliwiającej dofinansowanie projektu z uwagi
na umieszczenie go na takim miejscu listy rankingowej, które wykracza poza alokację
dostępną na konkurs. Wprowadzenie ww. zapisu do wytycznych stanowiło pochodną
rozbieżnych linii orzeczniczych sądów administracyjnych w tym zakresie. W rezultacie
kierunek orzekania przez sądy administracyjne w tej materii uległ ujednoliceniu.
Treść projektowanego art. 30b ust. 3 jest ściśle związana z wprowadzenie definicji
„negatywnej oceny”. Celem uruchomienia procedury odwoławczej jest zweryfikowanie
zasadności przeprowadzonej oceny projektu w zakresie, w jakim z jej wynikami
wnioskodawca się nie zgadza, a w przypadku potwierdzenia zarzutów wnioskodawcy –
uzyskanie wyższej punktacji przez projekt, co z kolei daje możliwość podpisania umowy
o dofinansowanie. W przypadku projektów z tzw. listy rezerwowej, a więc takich, które
uzyskały niezbędne minimum punktowe, lecz ich dofinansowanie nie jest możliwe
z uwagi na wyczerpanie alokacji na konkurs, uruchamianie procedury odwoławczej
uzasadnione jest wyłącznie wówczas, gdy również w przypadku tych projektów ich ocena
zostanie zweryfikowana, a procedura odwoławcza wykaże ewentualnie, że projekt winien
był otrzymać większą liczbę punktów. Tylko w takim przypadku umożliwi to
przesunięcie projektu na wyższą pozycję w rankingu, a w rezultacie da ewentualnie
możliwość podpisania umowy o dofinansowanie. Stąd też zastrzeżenie wprowadzone
w art. 30b ust. 3, które wyklucza możliwość wniesienia środka odwoławczego w oparciu
wyłącznie o zarzut wyczerpania alokacji na konkurs. Wnioskodawca nawet w takim
przypadku musi wykazać w swoich zarzutach, w zakresie których elementów oceny

1 Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów
operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r.
2 Dla przykładu, w postanowieniu NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. GSK 657/10, Sąd, zajmując stanowisko
odnośnie możliwości wnoszenia środków odwoławczych w przypadku projektów z listy rezerwowej wskazał m.in.:
„Potwierdzeniem takiej wykładni jest zawarte w Wytycznych stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego o potrzebie
umożliwienia wnioskodawcom, których projekty zostały umieszczone na liście rezerwowej, wniesienie środków
odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji, w celu weryfikacji wyników prowadzonej oceny (rozdział
2,2.1.,2). Podobnie w postanowieniu NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II GSK 282/10, w uzasadnieniu do którego Sąd,
odnosząc się do rozstrzygnięcia WSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. III SA/Wr 861/09, stwierdził m.in.: „Sąd ten
odrzucając skargę winien był ocenić (i uzasadnić przyjęty pogląd), czy organ rozpoznający wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy postąpił zgodnie z prawem nie stosując wytycznych mających zapewnić jednolitość rozpoznawania
wniosków i umożliwić stronie wniesienie środka odwoławczego, czy też przyjął, że same wytyczne naruszają przepis
prawa, więc nie mogą kształtować obrotu prawnego.”.
6
projektu jej wyniki są zbyt niskie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 3 uzppr, ogłaszając konkurs
w celu wyłonienia projektów do dofinansowania, właściwa instytucja podaje m.in.
informację na temat kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów.
Zatem każdy wnioskodawca ma świadomość, że kwota ta nie jest nieograniczona i że nie
każdy z ubiegających się ma możliwość otrzymania dofinansowania, niezależnie od
wyniku oceny projektu (co zresztą wynika wprost z celu wdrażania funduszy
strukturalnych, określonego na poziomie regulacji unijnych – dofinansowanie winny
uzyskać projekty najlepsze, w najpełniejszym stopniu wpisujące się w cele i priorytety
programu operacyjnego, ukierunkowane na wspomaganie rozwoju społeczno-
-gospodarczego kraju). Tym samym czynienie zarzutu wyłącznie z faktu wyczerpania się
środków przeznaczonych na konkurs jest niecelowe, a wręcz nieuprawnione w świetle
celów wdrażania funduszy strukturalnych.
W art. 30b ust. 4–6 określają wymogi formalne dla wnoszonego środka odwoławczego.
Ust. 4 w proponowanym brzmieniu wskazuje termin, w jakim należy wnieść protest
(14 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy informacji o wynikach oceny projektu), a ust. 5
instytucję, do której należy wnieść ww. środek odwoławczy, z uwzględnieniem
możliwości wniesienia go za pośrednictwem właściwej instytucji, która dokonała oceny
projektu.
Ponadto art. 30b ust. 6 w proponowanym brzmieniu określa podstawowe, wspólne dla
wszystkich systemów realizacji wymogi formalne wnoszonych środków odwoławczych,
takie jak w szczególności wymóg formy pisemnej czy konieczność określenia wszystkich
zarzutów wnioskodawcy względem przeprowadzonej oceny, ze wskazaniem tych spośród
kryteriów oceny, w zakresie których kwestionuje on jej wynik. Katalog wymogów
formalnych wnoszonego środka odwoławczego jest powiązany z katalogiem przesłanek
pozostawienia tego środka bez rozpatrzenia.
W art. 30b ust. 7 wskazano termin rozpatrzenia środka odwoławczego. Termin ten
z konieczności określony jest poprzez wskazanie jego maksymalnego zakresu, tak aby
uwzględnić specyfikę wszystkich programów operacyjnych. Z uwagi na fakt, że niekiedy
stopień skomplikowania poszczególnych projektów wymaga, aby w trakcie
rozpatrywania środka odwoławczego i analizy przeprowadzonej oceny zasięgnąć opinii
osób posiadających wiedzę ekspercką w danej dziedzinie, wprowadzono możliwość
przedłużenia w takim przypadku terminu rozpatrywania środka odwoławczego
7